Las reformas constitucionales de 1994 a 2011 en materia de amparo y derechos humanos y la depuración competencial de la SCJN México entre siglos. Contexto , balance y agenda.

Miguel González Madrid PDF[LINK]

Introducción
Las reformas a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados
Unidos –conforme a los decretos publicados el 6 y 10 de junio de 2011
en el Diario Oficial de la Federación (DOF)– inauguran una nueva etapa
para la protección y defensa jurisdiccional de los llamados, con amplitud
y propiedad –desde estas mismas fechas–, derechos humanos. Además, con
la reforma del 10 de junio se avanza en la depuración competencial de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al quitársele la facultad de
investigación de hechos constitutivos de violaciones graves a las “garantías
individuales”; ya con el decreto de reforma constitucional publicado en el
DOF el 13 de noviembre de 2007 se le había quitado la facultad de investigar
violaciones del voto público. Además, a la SCJN se le otorgan dos
nuevas facultades de control constitucional.
Aunque una variedad de derechos de personas y ciudadanos se estableció
progresivamente en las Constituciones de México, sobre todo desde
1857, su protección jurídica quedó establecida firmemente desde ese año
mediante la figura de amparo, mientras que su protección procesal habría
de instaurarse con la primera Ley de Amparo, de 1861. Los derechos de
tipo laboral se instituyeron desde 1917, en tanto que los conflictos obrero-
patronales tendrían que ser ventilados administrativamente a través de
las juntas de conciliación y arbitraje, con la regulación de la primera Ley
Federal del Trabajo, del 18 de agosto de 1931. En cuanto a la cuestión
agraria, se instauró tardíamente un sistema de tribunales agrarios “dotados
de autonomía y plena jurisdicción”, según decreto de reforma del artículo
27 constitucional publicado en el DOF el 6 de enero de 1992, en el marco
de una reforma de mayor alcance que flexibilizó la naturaleza jurídica de la
propiedad ejidal al crear las bases del “dominio pleno” y la transición a la
enajenación privada de las parcelas ejidales.
En este texto trataremos de centrar nuestra atención en la relevancia de
las reformas constitucionales en materia de amparo y de recepción flexible
del derecho internacional en 2011, que tuvieron consecuencias específicas:
la expansión del paraguas protector del juicio de amparo, la ampliación del
catálogo de derechos justiciables, la depuración competencial de la SCJN
(que trae consigo su franco distanciamiento con respecto a la inutilidad
del ejercicio de una facultad no jurisdiccional como fue la de investigar
hechos violatorios de “garantías individuales”) y el otorgamiento de nuevas
facultades de control constitucional a la Suprema Corte.
Consideraciones generales
La naturaleza y el alcance garantista del juicio de amparo evolucionaron a
partir de la expedición de la primera Ley de Amparo (1861), y se fueron
decantando rápida y restrictivamente a un sector de derechos, de los que
pronto quedaron excluidos los derechos político-electorales desde finales
del siglo XIX.1 Tanto Emilio Rabasa como Ignacio L. Vallarta plantearon la
pertinencia de proteger diversos derechos no instituidos de manera explícita
en la Constitución de 1857 o que no abarcaba el capítulo de “derechos
del hombre”; pero Vallarta, en la culminación del debate con José María
Iglesias (González, 1989; Fix-Zamudio, 1994; y Morón, 2005), logró que
los derechos político-electorales fueran excluidos de la materia de amparo
y que los derechos de los contribuyentes quedaran protegidos difusamente.
De cualquier manera, el juicio de amparo muy pronto quedó firme
como medio de defensa contra actos de autoridad (y contra disposiciones

1 Una presentación del texto completo de las tres leyes de amparo en el siglo XIX
(1861, 1869 y 1882), en México, puede verse en Morales (1994).


legales) violatorios de derechos individuales y de preceptos y principios
constitucionales. En ese tenor, según opinión de Carlos Elizondo Mayer-
Serra y Luis Manuel Pérez de Acha, “con el tiempo, el juicio de amparo ha
ido ampliando su ámbito de protección a prácticamente todos los espacios
en los que el poder judicial presuponga la existencia de actos de autoridad
violatorios de garantías [o derechos] individuales” (2006), incluyendo
progresivamente y de manera precisa la materia fiscal (Sánchez-Cordero,
2005).
Paradójicamente, la instauración constitucional del juicio de amparo
y sus posteriores ajustes legales no fueron suficientes para detener las sucesivas
y diversas violaciones de los derechos individuales,2,3 sobre todo
si tomamos en cuenta que entre 1940 y 1990 la población mexicana experimentó
un periodo de férreo y autoritario control político y social del
ejercicio de derechos consagrados en la Constitución Política, que tuvo
como resultado una creciente represión de las manifestaciones sociales, la
persecución y el asesinato de líderes sociales, la ausencia de pluralidad democrática
en las contiendas electorales, la nula posibilidad de defensa de
derechos político-electorales, la aprobación de numerosas reformas legales
contrarias a la norma fundamental, el rezago en la actualización del catálogo
de derechos conforme al derecho internacional, etcétera.4

2 En 2009, en un texto interesante por sus planteamientos y referencias históricas,
Valdemar Martínez Garza ya expresaba una preocupación general, pero seria, sobre la
verdadera eficacia del juicio de amparo en los poco más de 150 años de su existencia, por
lo cual, también hacía referencia a la necesidad de una reforma urgente: “éste ha sufrido
hondas transformaciones, pues de aquel sencillo procedimiento contenido en los 33 artículos
de la primera ley de amparo de 1861, a la vigente de 1936, con sus 234 artículos y
cientos de reformas, han hecho del procedimiento en el juicio de garantías, sobre todo el
indirecto, un sinuoso camino lleno de trampas procesales, que conducen a graves injusticias
y al retraso en la impartición de justicia” (Martínez, 2009).

3 Decía José de Jesús Gudiño Pelayo –abogado amparista y ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación hasta el final de su vida– que “cuando se habla de la protección
constitucional de los derechos humanos, de inmediato se piensa en dos instituciones:
el Juicio de Amparo y la Comisión Nacional de Derechos Humanos, o bien, en las Comisiones
Estatales de Derechos Humanos” (Gudiño, 2002).

4 El capítulo 10 de un informe sobre represión a movimientos, organizaciones y
protestas sociales en México en las décadas negras de 1960 y 1970, publicado en el sitio
web de la George Washington University, confirma lo dicho, pues el Estado mexicano reprimió
de tres formas a los “grupos nacionales opositores”: “la primera fue la de penalizar
derechos civiles y políticos; otra fue la de inventar delitos utilizando la legalidad como
mascarada y, otra más, la de combatirlos ilegalmente incurriendo en crímenes de Estado” (véase el capítulo mencionado, de 47 páginas, en: <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/
NSAEBB/NSAEBB180/100_%20Persecuci%F3n%20pol%EDtica.pdf>).


En todo caso, desde temprano el juicio de amparo reveló que lo común
en los actos de autoridad eran las violaciones a los derechos individuales,
lo cual se expresó de manera elegante en la famosa “fórmula Otero”, resumida
en el principio de relatividad, y que no era otra cosa que la admisión
a juicio de casos concretos individuales, concernientes a personas físicas
o morales. En consecuencia, la doctrina pronto dejó ver que los derechos
sociales no eran materia de amparo, incluso una vez que fueron reconocidos
en la Constitución Política de 1917 más bien como derechos programados,
simples derechos de papel o enunciados políticos (o “mandatos de
optimización”, según Carbonell, 2008: 60) que, por tanto, sólo podían ser
reclamados por presión social o política, o bien exigidos por vía políticoadministrativa
y de lo contencioso administrativo (con relación al derecho
laboral, véase Ávalos, 2008; y Peláez, 2010).
Es cierto que con la Ley Federal del Trabajo de 1931 comenzó a darse
certeza a la defensa por vía administrativa de los derechos laborales, y con
la Ley de Amparo de 1936 y la jurisprudencia de la SCJN se introdujeron
figuras, normas y criterios de protección favorables a los derechos sociales
sólo en tanto objeto de violación por actos de autoridades (Tena, 2006),
pero los recurrentes despidos laborales, el creciente déficit de empleo y el
insuficiente poder adquisitivo del salario, producto de las crisis económicas
de 1981-82, 1994 y 2008-09 en México, son expresión del progresivo
deterioro de los derechos laborales e indicativo visible de la difícil situación
de un sector importante de los derechos humanos en este país.
Puesto que la reforma constitucional publicada en el DOF el 6 de junio
de 2011 connota prácticamente una pequeña revolución en materia
de amparo y, por tanto, establece preceptos que contribuyen a la expansión
de los derechos humanos, será menester señalar, correlativamente, las
principales nuevas bases constitucionales, así como los conceptos y figuras
innovadores en la nueva Ley de Amparo que, según proyección del dictamen
correspondiente aprobado por el Senado de la República, tiene como
finalidad garantizar primordialmente “el acceso a la justicia y la efectividad
en la tutela de los derechos fundamentales [o humanos]”.
5

5 Véase el Dictamen de las comisiones unidas de Gobernación; Justicia; y de Estudios
Legislativos, Segunda, que contiene proyecto de decreto por el que se expide la Ley
de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II
del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Orgánica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República (Gaceta del Senado, 13/10/2011, disponible en: <http://www.senado.gob.mx/
index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=11370&lg=61>). 

Las dos reformas constitucionales de 2011, una en materia de juicio de
amparo y la otra en materia de derechos humanos a partir de una recepción
flexible del derecho internacional, tendencialmente integradora, parecen
colocar a México en un sendero más claro de tutela de los derechos humanos
de conformidad con el derecho internacional y con el principio pro
homine. Este principio condensa, al mismo tiempo, la posibilidad de resolver
jurisdiccionalmente la defensa de derechos conforme a la norma que
maximice esos derechos o, en última instancia, a favor del interés público
para conservar la unidad del derecho y la capacidad garantista del Estado
con respecto a la colectividad.
Las reformas constitucionales del periodo de 1994 a 2011 en materia
de justicia constitucional son relevantes estructuralmente en tanto que
contribuyen a erigir un sistema de órganos de control constitucional y a
transitar hacia nuevos equilibrios entre los órganos de poder público. En
su culminación (en 2011), esas reformas tienen que ver de manera fundamental
con una redistribución de competencias en materia de justicia
constitucional para la protección de derechos humanos, cuyo efecto es la
depuración competencial de un órgano jurisdiccional (la SCJN) y el aparente
fortalecimiento de un órgano no jurisdiccional (la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, CNDH).
Nuestra hipótesis es la siguiente: si bien en 2011 se dota a la CNDH
de facultades de investigación de hechos que pueden constituir violaciones
graves a los derechos humanos, su sobrecarga parece tensar su eficacia, puesto
que sigue careciendo de una facultad que le permita imponer sanciones
directas a los servidores públicos responsables. Por el contrario, al quedar
liberada de dos facultades no jurisdiccionales (la de investigar violaciones al
voto libre, en 2007, y la de investigar hechos que constituyan la violación de
alguna de las “garantías individuales”, en 2011), la SCJN entra en una etapa
de posible consolidación como órgano jurisdiccional de control de la constitucionalidad
y legalidad. La hora de su plena conformación como tribunal
de constitucionalidad, sin embargo, no parece haber llegado, puesto que aún
conserva competencias para resolver sobre asuntos de legalidad.

Bases constitucionales y nueva configuración legal del juicio de
amparo
Juicio de amparo y derecho internacional
La reforma constitucional del 10 de junio de 2011 permite vincular la
consideración y garantía de los derechos humanos, por todo tipo de autoridades
y órganos de poder del Estado, en el conjunto normativo superior
que integran la Constitución y los tratados internacionales celebrados por
el Estado mexicano. Ello dará una nueva perspectiva al sistema de control
constitucional todavía por examinar en el mediano plazo, puesto que pone
en juego –bajo nuevas reglas de recepción del derecho internacional– la
cuestión de la jerarquía normativa y el llamado control de convencionalidad.
Sin embargo, desde ahora es posible anticipar que la expansión de los
derechos humanos por la vía del control de constitucionalidad comenzará
a experimentar una nueva etapa en virtud del peso que adquiere la consideración
obligatoria de los instrumentos jurídicos internacionales.
Así, varios artículos constitucionales incorporan desde entonces la
consideración de los derechos protegidos por la carta magna en armonía
con esos tratados internacionales: 1°, párrafos primero y segundo; 15; 18,
párrafo séptimo; 73, fracción XXIX-P; 103, párrafo primero; 104, fracción
II, párrafo segundo; 105, fracción II, incisos b, c y g; y 119, párrafo tercero.
De esa manera, el juicio de amparo protegerá los derechos reconocidos
en instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte,
además de los derechos previstos en la Constitución Política federal y las
“garantías de legalidad y seguridad jurídica” que establecen los artículos
14 y 16 de esta misma norma fundamental, relacionados con todas las
condiciones necesarias al debido proceso judicial y a la seguridad personal.
Interés jurídico e interés legítimo
Se considera también como una innovación relevante la introducción de la
figura de interés legítimo de la parte agraviada (y no sólo el restringido interés
jurídico o derecho subjetivo) para solicitar la protección de la justicia
federal. Eso implica que, en algunos casos, la parte agraviada puede alegar
que se afecta su esfera jurídica, no precisamente alguno de sus derechos
humanos. La base constitucional se encuentra en el artículo 107, fracción
I, párrafo primero, que establece:
295
I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo
tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual
o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos
reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea
de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
En virtud de lo anterior, el demandante podrá solicitar el amparo: a) por
actos que afecten directamente alguno de sus derechos garantizados; o
b) cuando se afecte su situación o esfera jurídica derivada del propio orden
jurídico. Tal interés legítimo se define, según el dictamen citado, como un
“interés cualificado respecto de la legalidad de los actos impugnados, interés
que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea
directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico”.
Por ello, se abre la posibilidad de consolidar el espectro de demandantes
que se insertan en contextos social y culturalmente diversos, precisamente
a partir de la sola afectación de “la situación jurídica derivada del propio
orden jurídico” que concierne al gobernado, sea de manera individual o
colectiva. Así, se podrá aducir la titularidad de un derecho o de un interés
legítimo individual o colectivo, “siempre que se alegue que el acto reclamado
viola los derechos reconocidos por […] la Constitución y con ello se
afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial
situación frente al orden jurídico”.6

6 El artículo 5° del proyecto de la nueva Ley de Amparo, en correlación con el artículo
107, fracción I, de la Constitución Política federal, reformada por decreto publicado en
el DOF el 6 de junio de 2011, tiene la siguiente redacción: “Son partes en el juicio de amparo:
1. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o
de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que se alegue que la norma, acto u
omisión reclamados violan derechos previstos en el artículo 1 de la presente ley y con ello
se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en
virtud de su especial situación frente al orden jurídico”, ya sea de tipo económico, profesional
o de otra índole. Y, en el siguiente párrafo, se previene: “El interés simple en ningún
caso podrá invocarse como interés legítimo. La autoridad pública no podrá invocar interés
legítimo”. Así, se considera que el interés legítimo se encuentra en fase intermedia entre
el interés jurídico (que se podrá seguir aduciendo exclusivamente sólo tratándose de “actos
y resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo”, y
siempre que el quejoso aduzca ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera
personal y directa) y el interés simple.

 

Protección por efecto de las sentencias


La protección del amparo no sólo alcanzará a las personas que resulten afectadas
en sus derechos, sus garantías o su situación jurídica, sino también a
aquellas que, no habiendo participado en el litigio en el que una norma general
se hubiese declarado inconstitucional –con excepción de las normas tributarias–,
resulten afectadas por las sentencias emitidas al caso concreto. Sin
embargo, como previene el artículo 107 constitucional, fracción I, párrafo
segundo, “el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se
afecte de manera personal y directa” [las cursivas son nuestras].
Suspensión del acto reclamado y desapariciones forzadas
Es probable que ésta sea una de las innovaciones de mayor alcance en la
reforma en cuestión. Se trata de la suspensión del acto reclamado bajo el
manto de discrecionalidad del juez conforme a la ponderación entre la
apariencia de buen derecho (la maximización de la protección de derechos)
y la necesidad de conservar o de no perjudicar el interés social, la cual debe
ser determinante en el balance de los fines del Estado. Este objetivo se encuentra
previsto también en uno de los núcleos del principio pro homine
o pro personae que suele aplicarse en la actualidad en los juicios en que se
examinan conflictos entre derechos o entre normas que son necesarias a la
salvaguarda de derechos. Es decir, según el dictamen mencionado, se trata
de que la suspensión, como medida cautelar, “cumpla con su propósito
protector e impida que continúe la posible violación al derecho fundamental,
pero, por el otro lado, se prevén mecanismos que eviten y corrijan los
abusos que desvíen el objetivo central de esta figura”.
De manera relevante, debe mencionarse que la reforma en este tema
pretende que el juez otorgue la suspensión de oficio del acto reclamado incluso
si la demanda de amparo es presentada por persona ajena y sin representación
del quejoso, como es el caso especial de personas que son
posibles víctimas del delito de desaparición forzada (o de situaciones similares
que supongan la presencia imposible de la persona cuyos derechos
son lesionados).7 Precisamente esta deficiencia del sistema de protección

7 Es de especial importancia advertir que el proyecto de nueva Ley de Amparo –turnado
el mismo día 13 de octubre de 2011 a la Cámara de Diputados, colegisladora– establece
la obligada ponderación entre la apariencia de buen derecho (por la que el juez puede
dar prioridad a la protección de derechos humanos) y la necesidad de proteger el interés social,
no sólo en los casos en que puede comparecer el agraviado directo o quien aduzca
interés legítimo de manera personal, sino también, para efectos de suspensión del acto
reclamado, en aquellos casos de presentación de la demanda de amparo por persona ajena
y sin representación del quejoso, “en los supuestos de actos reclamados de gravedad
que contempla el artículo 15 del proyecto de Ley de Amparo, como aquellos actos que
importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento,
incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición,
desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa
al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales”. Desde luego, se hace énfasis en el caso
de desaparición forzada de personas, tema sobre el cual hay bastantes informes, noticias
y análisis del caso mexicano desde la década de 1970, y en el que destaca, entre otros,
el caso de Rosendo Radilla Pacheco, víctima de desaparición forzada por militares en
1974, conocido y resuelto en 2011 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En cumplimentación de uno de los puntos resolutivos de la sentencia emitida por esta
corte, el 17 de noviembre de 2011, el Estado mexicano, a través de la Secretaría de Gobernación,
encabezó un acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional
en el hecho. Véase al respecto el comunicado conjunto de la Secretaría de Gobernación
y la Secretaría de Relaciones Exteriores, fechado en Atoyac de Álvarez, Guerrero, el 17
de noviembre de 2011, disponible en: <http://www.presidencia.gob.mx/2011/11/elgobierno-
de-mexico-cumple-con-la-sentencia-de-la-corte-interamericana-de-derechoshumanos-
en-el-caso-rosendo-radilla-pacheco-al-realizar-el-acto-de-reconocimiento-deresponsabilidad-
en-atoyac-de-a/>; de igual modo, la sentencia “Caso Radilla Pacheco vs.
Estados Unidos Mexicanos” de 23 de noviembre de 2009, disponible en: <http://www.
tc.gob.pe/corte_interamericana/seriec_209_esp.pdf>. La cuestión de recepción del derecho
internacional por el derecho interno mexicano tiene que ver tanto con instrumentos
jurídicos de los que el Estado mexicano es parte como con sentencias emitidas por cortes
internacionales. Uno de los trabajos recientes y bien documentados que analiza precisamente
la recepción de la sentencia de la CIDH con relación al caso Radilla Pacheco, en el
marco de lo que se conoce como “control de convencionalidad”, es el de Castilla (2011).


de derechos en México había sido una de las señaladas, por ejemplo, por
Human Rights Watch a principios de 2011, en los términos siguientes:
Además de no penalizar adecuadamente las “desapariciones forzadas”, México
tampoco brinda un recurso legal efectivo a los familiares de las víctimas de estos
delitos, conforme lo exigen la Convención Interamericana y los tratados internacionales.
El mecanismo legal disponible para presentar un recurso de habeas
corpus en México es el amparo, a través del cual las personas pueden objetar los
motivos que dieron lugar a su detención. Según lo establece la ley, un amparo
debe ser presentado por la presunta víctima, quien debe identificar el lugar donde
se encuentra detenida y a la autoridad responsable.
Naturalmente, estos requisitos no pueden cumplirse en casos de desapariciones
forzadas ya que, debido a la naturaleza del delito, se desconoce el paradero de
las víctimas y no se puede identificar a las autoridades responsables. Estos argumentos son invocados por los jueces mexicanos para rechazar las solicitudes
presentadas por las familias de las víctimas. Y si bien en algunas oportunidades
los jueces hacen lugar a los amparos presentados por los familiares de los “desaparecidos”,
como ocurrió en varios de los casos expuestos en el presente informe,
tienen la facultad discrecional de rechazarlos basándose en argumentos
técnicos (Human Rights Watch, 2011: 152-153).
Por otra parte, la estadística sobre el delito de desaparición forzada de personas
en México no se encuentra regularizada, y prácticamente no existe
debido a dos factores: uno concierne a la falta de interés por elaborar dicha
estadística, y el otro, a la falta de un modelo legislativo similar adoptado
por la federación y las entidades federativas. Respecto a este tema, el Grupo
de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones
Unidas afirma, para el caso mexicano, que:
La desaparición forzada es un delito autónomo en el Código Penal Federal así
como en la legislación penal de siete estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua,
Durango, Distrito Federal, Nayarit y Oaxaca), mientras que en los 25
restantes no se encuentra tipificada. Asimismo, la legislación penal de la Federación
y los estados que han tipificado la desaparición forzada no utilizan
la misma definición. Además, la mayoría no incluye la posibilidad de que las
desapariciones forzadas sean perpetradas por grupos organizados o particulares
que actúen en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o indirecto,
autorización o aquiescencia. En la mayoría de las legislaciones estatales queda
excluida la prescripción. Es importante resaltar que, en 2004, la Suprema Corte
estableció que el plazo para que opere la prescripción en un caso de desaparición
forzada “empieza a correr hasta que la conducta ilícita deja de consumarse, esto
es, cuando el sujeto pasivo aparece (vivo o muerto) o se establece su destino”.
Algunos otros estados han optado por promulgar legislación no jurisdiccional
y procedimientos para abordar las desapariciones forzadas.
Las inconsistencias de la definición del delito de desaparición forzada en relación
con la Declaración y otros instrumentos internacionales relevantes, así
como el hecho de que la gran mayoría de los estados no hayan tipificado la desaparición
forzada como un delito autónomo, contribuyen a la impunidad (Naciones
Unidas, 2011: 3).
El delito de desaparición forzada de personas fue tipificado en el Código
Penal Federal, en su artículo 215-A, gracias a una reforma publicada en el
DOF el 1 de junio de 2011, pero, según la Comisión Mexicana de Defen299
sa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), la tipificación
resultó inadecuada con relación a la definición de “sujeto activo”, ya que,
en primer lugar, restringió la autoría del delito a los “servidores públicos”
o “agentes del Estado”, con lo cual dejó al margen a terceras personas que,
con autorización o apoyo de aquéllos, suelen ser partícipes del delito; en
segundo lugar, dejó asignada la denominación de “servidores públicos” al
poder ejecutivo y mantuvo al margen a los otros poderes (CMDPDH,
2011). Como consecuencia, y con el lamentable precedente del caso Radilla
Pacheco, la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos el 23 de noviembre de 2009 condenó a reformar dicho dispositivo
jurídico para ajustarlo a los estándares internacionales. En efecto, en los
puntos 319, 320, 321 y 322 de dicha sentencia, que nos permitimos citar
completos, se lee lo siguiente:
319. La Corte advierte que el delito de desaparición forzada se encuentra sancionado
en el artículo 215-A del Código Penal Federal de México desde el año
2001, en los siguientes términos:
Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que,
independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de
una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo
cualquier forma de detención.
320. Al respecto, en primer lugar, el Tribunal observa que dicha disposición
restringe la autoría del delito de desaparición forzada de personas a ‘servidores
públicos’. En tal sentido, en cuanto al sujeto activo del delito, esta Corte ha
establecido que, en términos del artículo II de la CIDFP, la disposición que
describe el tipo penal debe asegurar la sanción de todos los ‘autores, cómplices
y encubridores del delito de desaparición forzada de personas’, sean agentes del
Estado o ‘personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo
o la aquiescencia del Estado’.
321. La Corte ha reiterado que es un principio básico del derecho de la responsabilidad
internacional del Estado, recogido por el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, que todo Estado es internacionalmente responsable
por cualquier acto u omisión de cualesquiera de sus poderes u órganos en
violación de los derechos internacionalmente consagrados. Visto de esta manera,
el tipo penal de desaparición forzada de personas del Código Penal Federal
mexicano presenta un obstáculo para asegurar la sanción de ‘todos los autores,
cómplices y encubridores’ provenientes de ‘cualesquiera de los poderes u órganos del Estado’. Para satisfacer los elementos mínimos de la correcta tipificación
del delito, el carácter de ‘agente del Estado’ debe ser establecido de la forma más
amplia posible.
322. Asimismo, el Tribunal advierte que el artículo 215-A del citado Código
Penal Federal no se refiere a ‘personas o grupos de personas que actúen con la
autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado’. Al respecto, éste señaló que
la sanción de la actuación de particulares en el delito se desprende del artículo
212, párrafo segundo, del citado Código Penal Federal, según el cual ‘se impondrán
las mismas sanciones previstas para el delito de que se trate a cualquier
persona que participe en la perpetración de alguno de los delitos previstos en
este título o el subsecuente’. No obstante lo anterior, no queda claro para este
Tribunal si la intervención de ‘cualquier persona’ como partícipe en el delito, en
el sentido del citado Código, es equivalente a la idea de que el perpetrador del
mismo, es decir, el sujeto activo, es un particular que actúa ‘con la autorización,
el apoyo o la aquiescencia del Estado’. Esta idea reconoce tanto la actuación de
particulares como perpetradores en el delito, en ciertas circunstancias, como las
distintas formas de participación de agentes del Estado en el mismo (CIDH,
2011 c: 87-88).
Cabe mencionar que, de acuerdo con el Informe sobre Desapariciones Forzadas
en México, presentado por el Centro de Derechos Humanos Fray
Francisco de Vitoria O.P. A.C. y la CMDPDH, hacia 1998, la CNDH no
contaba con registros precisos sobre las desapariciones forzadas, además de
que los casos eran usualmente cerrados por “orientación” al quejoso para
que éste acudiera a la procuraduría de justicia respectiva y denunciara el
secuestro de la persona en cuestión, por lo que así comenzaba un proceso
de orden penal que no tenía trayectoria ni desenlace alguno. La situación
en este punto no ha cambiado, y persiste la carencia de registros oficiales
precisos. Así, al cierre de 2011 se calculaba que en México, según estadísticas
obtenidas de las procuradurías de justicia de las entidades federativas
para el periodo de 2006 a 2011, ya había alrededor de 60 mil muertos (incluyendo
40 054 ejecuciones a septiembre de 2011), 10 mil desaparecidos
y miles de desplazados.8

8 Pueden verse esos datos proporcionados el 7 de enero de 2012 por las organizaciones
activistas de derechos humanos Movimiento por la Paz, Centro Mexicano de Derechos Humanos
y Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, en Crónica del Poder,
<http://cronicadelpoder.com/seguridad-publica/201201/60-mil-muertos-por-guerra-al-narco-
225-mil-desaparecidos-0>. No hay acuerdo sobre la cifra exacta o aproximada de desplazados
forzados en México, pero varias fuentes hablan de alrededor de 70 mil al cierre de 2011, de los cuales, alrededor de 35 mil habían abandonado sus hogares en Chiapas por el conflicto
armado promovido por los zapatistas desde el 1 de enero de 1994, que además incluye conflictos
por cuestiones religiosas de antaño. También en Guerrero y Oaxaca la población ha
sido seriamente afectada en este rubro por conflictos agrarios y religiosos. Asimismo, existe
población desplazada a causa de la llamada guerra entre carteles del narcotráfico y entre éstos
y las fuerzas armadas, especialmente en Chihuahua y Tamaulipas, y que en diciembre de 2010
alcanzaba una cifra cercana a 230 mil personas, de acuerdo con un informe del Parlamento
Europeo difundido por el periódico mexicano Reforma (edición completa en línea de fecha
14 de noviembre de 2011, disponible en: <http://www.infonor.com.mx/lasemana/archivos/
NOVIEMBRE2011/20111114_portadas.pdf>). Alrededor de 25 mil personas desplazadas,
producto del conflicto armado de 1994 en Chiapas, reciben ayuda directa del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), según información del encargado de la
oficina de ese programa (véase la nota periodística en línea, de fecha 24 de diciembre de
2011, disponible en: <http://www.eluniversal.com.mx/notas/818313.html>).


Amparo contra particulares y expansión de la criminalidad
El amparo contra particulares en actos equivalentes a los de autoridad connota
una previsión extraordinaria por su alcance. La doctrina consistente
en la adjudicación de violaciones a los derechos humanos a autoridades o
detentadores de poder del Estado es superada con una innovación que se
ha seguido en otros países (por ejemplo, de América del Sur) consistente
en considerar también a los particulares como posibles partes demandadas.
Sin embargo, el discurso gubernamental previo y posterior a la reforma ha
abusado de la referencia a los crímenes cometidos por particulares de manera
organizada, puesto que ante la opinión pública se pretende descargar
al Estado de responsabilidades.
De acuerdo con el dictamen mencionado, “los particulares tendrán la
calidad de autoridad responsable [como parte del juicio de amparo] cuando
realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en
los términos de […] [la fracción II del artículo 5° de la Ley de Amparo],
y cuyas funciones estén determinadas por una norma general”. La innovación
se aparta de la doctrina tradicional que –verticalmente– opone los
derechos humanos o fundamentales ante los actos del Estado o de autoridades
del Estado visto como “enemigo a vencer”, en concordancia con las
clásicas declaraciones o cartas de derechos, desde la de 1215 en Inglaterra,
y, con base en la propuesta de ver al Estado más bien como “un aliado” para
la tutela, el respeto y la protección de derechos individuales y sociales, abre
la posibilidad de impugnar –horizontalmente– los actos de particulares
que vulneren tales derechos. Por lo demás, dicha innovación no pretende desconocer, según el mismo dictamen, “las vías ordinarias de resolución”
ni “el agotamiento de los elementos procesales respectivos”, ni, por tanto,
sustituir esas vías.9
El juicio adhesivo.
El juicio adhesivo –incorporado en el artículo 107, fracción III, del proyecto
de nueva Ley de Amparo– es un mecanismo aglutinador que permite el
análisis de todas las violaciones cometidas en un proceso.
El dictamen a que se ha hecho mención señala la ventaja de esta figura:
a través de un solo amparo –y no de diversos amparos– que cualquiera de
las partes, o ambas, puede promover, el juez conoce de las violaciones en
su conjunto derivadas de un mismo proceso (violaciones procesales) y eso
le permite “agilizar el procedimiento encaminado a obtener una decisión
judicial definitiva que ponga fin a la controversia”. Puesto que durante mucho
tiempo las cargas de trabajo saturaron la capacidad de los tribunales de
circuito y los juzgados federales, esta innovación permitirá descongestionar
el flujo de demandas de amparo.
La suplencia de la deficiencia de los conceptos de violación o agravios
La base constitucional se encuentra en el artículo 107, fracción II, párrafo
quinto, que establece lo siguiente: “En el juicio de amparo deberá suplirse
la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo con lo
que disponga la ley reglamentaria”.
Con esta innovación se pretende hacer efectivo el derecho de acceso a
la justicia, sea por ignorancia habitual de que existe un sistema protector
de derechos de las personas o, sobre todo, en los casos en que los quejosos
se encuentran en situación desventajosa por sus condiciones de pobreza o
de marginación social, que hace prácticamente difícil o imposible la contratación
de un defensor erudito o experimentado o suficientemente conocedor
del juicio de amparo, de por sí complicado y, a veces, costoso. Esta

9 De acuerdo con Pablo Pérez Tremp, “no cabe duda de que la libertad del individuo,
sus derechos fundamentales, pueden ser atacados no sólo por […] [el] poder público, sino
también por otras personas no investidas de potestad pública alguna” (2005: 95), con las
salvedades jurídicas y procesales a que haya lugar, lo cual ocurre de manera frecuente con
la acción de grupos económicos poderosos frente a usuarios o en la relación empresariotrabajador,
los cuales se convierten en agentes de interferencia de derechos o libertades.


determinación tiene su base constitucional en el artículo 107, fracción II,
párrafo sexto. Cabe señalar que, con relación al amparo adhesivo, además
de que el tribunal colegiado competente debe decidir respecto de todas
las violaciones procesales que se hicieron valer, deberá considerar aquellas
violaciones advertidas en la suplencia de la deficiencia de los conceptos de
violación o agravios, salvo las que no sean invocadas en primer amparo,
mientras que las violaciones que no hubiere advertido el tribunal colegiado
en la suplencia de la queja “no podrán ser materia de estudio en un juicio
de amparo posterior”, con excepción de “aquellos juicios de amparo contra
actos que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al
orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos
por el inculpado”.
Al respecto, Human Rights Watch también había señalado lo siguiente
a principios de 2011:
Las familias con escasos conocimientos del sistema judicial, particularmente
aquellas que pertenecen a sectores marginados de la población, como las comunidades
de menores recursos o los indígenas, no conocen su derecho a presentar
un amparo, ni tampoco reciben información, por parte de las autoridades, acerca
de la existencia de este recurso. El costo de contratar un abogado particular
para presentar un amparo también puede resultar excesivo para las familias que
cuentan con escasos medios (Human Rights Watch, 2011: 152).
Juicio en línea (on line) o demanda de amparo por vía electrónica
En correlación con el derecho de justicia expedita que establece el artículo
17 constitucional federal, la promoción de la demanda de juicio de
amparo podrá efectuarse por vía electrónica a través del uso de la firma
electrónica, entendida ésta, según el dictamen invocado, “como el medio
de ingreso al sistema electrónico del Poder Judicial de la Federación,
como opción para consultar, enviar y recibir promociones, documentos,
acuerdos, resoluciones, sentencias, comunicaciones y notificaciones
oficiales relacionadas con los asuntos competencia de los órganos jurisdiccionales,
la cual producirá los mismos efectos jurídicos que la firma
autógrafa”. Del mismo modo, los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial
de la Federación “deberán integrar un expediente físico y paralelamente
un expediente electrónico”.
El principio de relatividad y los efectos generales de la sentencia
La base constitucional de esta innovación conserva el principio de relatividad
en el artículo 107, fracción II, párrafo primero: “II. Las sentencias que
se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos
que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere,
en el caso especial sobre el que verse la demanda”.
Si bien se mantiene la “fórmula Otero” de la relatividad en el juicio de
amparo y, por tanto, el efecto inter partes de las sentencias emitidas, en el capítulo
VI del título cuarto del proyecto de nueva Ley de Amparo se introduce
el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad de normas
generales impugnadas por esa vía (salvo las normas en materia tributaria),
que así podrá confirmar su categoría doctrinal como una especie limitada
de “recurso de inconstitucionalidad”10 distinto de la “acción de inconstitucionalidad”
contra leyes que el artículo 105, fracción II, de la Constitución
Política federal reserva concentradamente al Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. La ventaja, según el proyecto de nueva Ley de Amparo,
consiste en lograr una economía procesal por cuanto que, al acumularse
consecutivamente tres tesis en el mismo sentido, no sólo se conservará el
efecto inter partes en cada uno de los casos, sino que también se evitará que
continúe la promoción de ulteriores y numerosos amparos contra leyes ya
impugnadas y declaradas no conformes a la Constitución Política.
Se calcula que, con la declaratoria de efectos generales de la sentencia
de inconstitucionalidad de normas así impugnadas, el beneficio será doble,
porque, en primer lugar, redundará en una disminución de la carga
de trabajo de los tribunales judiciales y, en segundo lugar, evitará que se
continúen aplicando esas normas en todos los casos en que no haya sido
posible su impugnación por la vía del juicio de amparo.
Este esquema de formación de jurisprudencia será similar al que sigue el
Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación, pero tendrá un alcance
mayor por cuanto que implicará no sólo un conjunto de consideraciones o
razonamientos de inconstitucionalidad de normas, sino además la declaratoria
correspondiente en los puntos resolutivos de la sentencia de amparo.
Por último, hay en este rubro un aspecto relevante que, junto con otro
contenido en la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 en materia

10 Al respecto, véase el capítulo 2 (de 41 páginas) de la tesis profesional presentada
por Ávila Cervantes (2003).


de derechos humanos, permite observar que se han concedido en 2011 dos
nuevas facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativas al
control de constitucionalidad de leyes (esto se tratará más adelante).11
Varios juristas habían señalado con anterioridad la pertinencia de crear
en una nueva Ley de Amparo la posibilidad de que los efectos de las sentencias
de amparo contra leyes tuvieran efectos generales (erga omnes) conforme
a requisitos jurisprudenciales indispensables para ello. Al respecto,
la ministra de la SCJN Olga Sánchez-Cordero recordó en una ponencia
presentada en 2005 que la SCJN entregó al Congreso de la Unión un proyecto
de nueva ley de amparo que contenía diversas propuestas para abrir
nuevos cauces de acceso a la justicia, sobre todo “a los que menos tienen,
a los sin tierra, a los sin casa, a los sin voz, mejorando las condiciones en
que se enfrentan a la justicia constitucional en un litigio”. Una de esas
propuestas era precisamente la referida a la de establecer la declaración
general de inconstitucionalidad en las sentencias de amparo. Durante mucho
tiempo diversos juristas discutieron acerca de la conveniencia o no de
tal propuesta, porque para algunos ello representaba la posibilidad de un
enfrentamiento entre poderes o el desequilibrio entre poderes y, por tanto,

11 Por tanto, la consideración del juicio de amparo como medio de defensa prioritaria
de la legalidad podría verse superada contundentemente por la posibilidad de que,
como señala aquel dictamen, si bien se conserva el sistema de efectos individuales o inter
partes al caso concreto de la declaratoria de inconstitucionalidad, será suficiente con tres
sentencias emitidas consecutivamente en el mismo sentido, no interrumpidas por otra en
sentido contrario, y con una votación de por lo menos ochos votos de los ministros del
Pleno de la SCJN, para que la tercera declaratoria propicie efectos generales (erga omnes),
lo cual ya constituirá una vía de declaración de inconstitucionalidad de leyes complementaria
a las vías de la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, por
cuanto al momento de la formación de jurisprudencia por reiteración, pero no implicará
automáticamente la expulsión de la norma o porción normativa respectiva del orden
jurídico de que se trate. Para llegar a tal extremo, el proyecto de nueva Ley de Amparo es
muy claro: será necesario que la autoridad emisora de la norma declarada inconstitucional
haga caso omiso del plazo de 90 días naturales con que contará para superar el problema
de inconstitucionalidad, para que el Pleno de la SCJN emita, otra vez con una votación
calificada de por lo menos ocho ministros, una “declaratoria general de inconstitucionalidad”
de dicha norma y, con ello, por tanto, se produzca su expulsión del orden jurídico
respectivo. No obstante, esta parte no está suficientemente clara en dicho proyecto, por
lo menos en lo que concierne a su compatibilidad con el alcance último de la acción de
inconstitucionalidad consistente en lograr la expulsión de la norma o la porción normativa
del orden jurídico del que forma parte. En consecuencia, habrá que esperar en qué
términos queda en definitiva la nueva Ley de Amparo, además de que se hará necesario
que lo que establezca esta nueva Ley tenga una base constitucional.

“la supeditación del legislativo al judicial”, mientras que otra parte de la
doctrina insistió en los beneficios de una declaratoria de ese tipo. Apoyándose
en un texto del prestigiado jurista Héctor Fix-Zamudio, la ministra
Sánchez-Cordero resumió así los beneficios:
No podemos, en aras de una verdadera justicia, sostener que sea correcto que
las leyes declaradas inconstitucionales “se desapliquen en beneficio de las personas
que tuvieron la suerte de solicitar oportuna y correctamente el amparo,
y en cambio se impongan coactivamente a otras que por diversas razones no
pudieron obtener la protección constitucional”, máxime si tomamos en cuenta
hechos notorios que campean en nuestro país: la desigualdad de oportunidades
y la carencia de medios que padecen la gran mayoría de los mexicanos.
De igual forma, consideramos que la declaratoria general de inconstitucionalidad
que llegare a pronunciarse respecto de una ley, no implica en forma alguna
la invasión a la esfera de competencia del poder legislativo ni tampoco que el
poder judicial se convierta, por ese sólo hecho, en un poder que esté por encima
de los otros dos. Se trata, simplemente, de que la Constitución federal –que
está por encima de todos los poderes constituidos– prevalezca sobre cualquier
ordenamiento contrario a sus postulados (2005: 74 a 79).
Nuevo esquema para la formación de jurisprudencia
Además de que el proyecto de nueva Ley de Amparo establece un nuevo
listado de elementos para configurar la estructura de una jurisprudencia,
reduce a sólo tres el número de sentencias que serán necesarias para fijar
jurisprudencia por reiteración, en lugar de las cinco del sistema anterior,
siempre que las tesis o los criterios emitidos sean consecutivos en el mismo
sentido y no haya otro que los interrumpa en sentido contrario. De esta
manera se pretende uniformar el sistema de formación de jurisprudencia
tratándose de juicios de amparo, controversias constitucionales y acciones
de inconstitucionalidad.
Este sistema de jurisprudencia por reiteración en tres casos en el mismo
sentido, no interrumpidos por otro en sentido contrario, está instaurado
para el sistema que impera en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, con la salvedad de que este tribunal no tiene facultad para
hacer declaratorias de inconstitucionalidad de normas electorales, sino sólo
la de considerar (en la parte de razonamientos de sus sentencias) la inconstitucionalidad
de este tipo de normas y la de declarar (en los puntos resolutivos)
la inaplicación de las normas en cuestión al caso concreto en juicio,
307
gracias a la reforma constitucional electoral cuyo decreto fue publicado en
el DOF el 13 de noviembre de 2007.12
Impacto global de la reforma al sistema de control constitucional en
1994-1995
El decreto de reforma del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política
federal, publicado en el DOF el 31 de diciembre de 1994, permitió
ampliar el espectro de actores legitimados para promover controversias
constitucionales. En la Constitución Federal de 1824, conforme a su artículo
137, a la SCJN se le otorgó, entre varias facultades, la de “conocer
de las diferencias” entre estados de la federación, incluso entre un estado y
habitantes de otro estado por cuestiones de tierras, además de “dirimir las
competencias” suscitadas entre tribunales federales, entre algún tribunal
federal y un tribunal local y entre tribunales locales. Con la Constitución
de 1857, en sus artículos 98 y 99 se conservó la facultad de la SCJN de
conocer las controversias entre estados y aquellas entre tribunales de los diferentes
órdenes de gobierno, pero se previó genéricamente la posibilidad
de que la federación fuera parte de conflictos que involucraran a alguno
de los estados.
La Constitución de 1917, en su artículo 105, previó las controversias
entre estados, entre poderes de un mismo estado sobre cuestiones de constitucionalidad
de sus actos, entre la federación y los estados, además “de
aquellas en que la federación fuese parte”; y en su artículo 106 mantuvo
la previsión de que la SCJN dirimiera las “competencias” entre tribunales
de los diversos órdenes de gobierno. Pero la reforma del 31 de diciembre de
1994 abrió una nueva etapa del constitucionalismo mexicano en relación
con las facultades de la SCJN como órgano de control constitucional concentrado
y con los actores legitimados para promover tales controversias.
Dicha reforma incorporó también la acción de inconstitucionalidad como
medio de control abstracto de leyes federales y locales, con la posibilidad

12 El artículo 99 constitucional, párrafo sexto, uno de los diversos dispositivos constitucionales
reformados en 2007, en materia electoral, estableció que: “Sin perjuicio de lo
dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán
resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución.
Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso
concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación”.


de que la SCJN declare su inconstitucionalidad y determine su expulsión
del orden jurídico respectivo o su aplicación condicionada.13
Podemos decir que la reforma constitucional de 1994-95 perfeccionó
la controversia constitucional como medio de justicia constitucional para
resolver los conflictos de competencias en el complejo de órganos de los
tres órdenes de gobierno, e introdujo la acción de inconstitucionalidad a
fin de que la SCJN pudiera resolver la posible contradicción entre, por
un lado, normas de carácter general del ámbito federal, local o municipal
y, por otro, la Constitución Política federal como norma fundamental
del orden jurídico federal-nacional. Así, el espectro de actores legitimados
para promover controversias constitucionales incluyó al municipio, pues
estableció como actores a los tres órdenes de gobierno y sus respectivos
órganos de poder, en sus relaciones horizontales, verticales y transversales,
salvo el poder judicial federal en razón de su competencia para conocer de
esa materia. La reforma estableció, sin embargo, que la SCJN no podía
conocer de controversias en materia electoral, aunque el Constituyente de
1917 –en el artículo 97, párrafo tercero– le había otorgado la facultad de
averiguación de “la conducta de algún juez o magistrado federal o algún
hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual,
o la violación del voto público o algún otro delito castigado por la ley federal”
(Salcido, 2005).

13 Este punto queda al margen del presente trabajo, aunque damos por entendido
que, al ser declaradas inconstitucionales o no válidas, las normas y porciones normativas
impugnadas por esa vía pueden ser también declaradas expulsadas del orden jurídico
del que forman parte. Tratándose de normas que regulan los derechos humanos, con
su posible expulsión o eliminación del orden jurídico o, en su caso, con su aplicación
condicionada, se cancela la posibilidad de afectación negativa de esos derechos, puesto
que “la norma que se declara inconstitucional deja de tener vigencia, y como la decisión
es retroactiva, alcanza a todas las relaciones jurídicas nacidas en orden al problema que
se resuelve” (Gozaíni, 2007: 201). En México, de acuerdo con la forma como han sido
resueltas diversas acciones de inconstitucionalidad, la expulsión o eliminación de la norma
declarada inconstitucional puede ocurrir inmediatamente o, si se considera prudente,
al término de un plazo determinado en la misma sentencia de inconstitucionalidad, a
fin de dar oportunidad al legislador que la produjo para emitir nuevas disposiciones en
sustitución de las que han quedado invalidadas, es decir, para reformarla en coherencia
con la norma fundamental, o, incluso, si fuera más conveniente al orden jurídico, para
derogarla. De la misma manera, en algunos casos puede ser necesario no sólo expulsar
del orden jurídico la norma o una porción normativa impugnada, sino además otras
disposiciones con las que integra una unidad normativa inescindible. En el mejor de los
casos, al no ser expulsadas estas otras normas, se condiciona su aplicación en los términos
de la “interpretación conforme” a la Constitución que lleva a cabo el juez constitucional.


Las facultades de investigación de la SCJN y su derogación


La facultad de averiguar alguna “violación al voto público” subsistió hasta
la reforma constitucional electoral del 13 de noviembre de 2007, enseguida
de que, a raíz de la polémica elección presidencial de 2006, se pusiera en
evidencia que dicha facultad no podía ser ejercida debido a que diez años
antes se había creado un sistema de control legal y constitucional electoral
del que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación era depositario
y cuyas sentencias tenían carácter definitivo e inatacable.
La facultad de averiguación o investigación de hechos constitutivos
de violaciones graves a las “garantías individuales” subsistió con una ligera
reforma del 6 de diciembre de 1977, con la cual se suprimió la referencia a
los “delitos federales”. Hasta la reforma del 10 de junio de 2011, y no obstante
que la SCJN puso empeño en algunos casos (que no fueron muchos),
los informes de las investigaciones realizadas sólo sirvieron para identificar
y hacer visibles a los responsables, pero dejaron a los perjudicados y las
autoridades competentes la iniciativa de emprender la acción penal correspondiente
o, por acción de cualquier ciudadano mexicano, solicitar
juicio político en contra de ellos, si acaso. Con esa reforma la facultad fue
transferida literalmente a la CNDH.
El último caso que investigó la SCJN fue el del incendio de la guardería
ABC, de Hermosillo, Sonora, el 5 de junio de 2009, en el que fallecieron
49 niños y niñas y 76 resultaron gravemente heridos; de un total
de 176 infantes y alrededor de 50 empleados que se encontraban ahí. El
primer caso investigado por la CNDH tiene que ver con el asesinato de
dos estudiantes normalistas de Guerrero, el 12 de diciembre de 2011. El
cuadro relativo a la facultad de investigar de la SCJN, incluido en este capítulo,
presenta una cronología y los incidentes relevantes de los distintos
casos investigados por la SCJN en el ejercicio de su facultad establecida en
el artículo 97 párrafo segundo de la Constitución Política federal (hasta
antes de la reforma del 10 de junio de 2011).
Cabe subrayar que, al conocer la solicitud presentada por la Cámara de
Diputados para investigar el “caso Oaxaca”, en 2006, el Pleno de la SCJN
reconoció que la facultad que le había otorgado el Constituyente de 1917
en el artículo 97 constitucional tenía carácter extraordinario y carecía de
“un antecedente normativo claro y directo” (véase el DOF del 15 de octubre
de 2007, en el que se publicó la “Resolución dictada por el Tribunal
Pleno en el expediente relativo a la solicitud de ejercicio de facultad de investigación 1/2007, presentada por la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, respecto de los hechos acaecidos en el Estado de Oaxaca”). La
reforma a dicho dispositivo constitucional (en 1977) precisó que la facultad
debía tener un carácter ordinario, en lugar de extraordinario y aislado,
puesto que su ejercicio debía suponer siempre una violación grave de garantías
individuales, no obstante tratarse de una facultad no jurisdiccional
ejercida por un órgano jurisdiccional.
Artículo 97, párrafo segundo, de
la CPEUM
Artículo 102, párrafo in fine, de
la CPEUM
La Suprema Corte de Justicia de
la Nación podrá nombrar alguno
o algunos de sus miembros o algún
juez de Distrito o magistrado
de Circuito, o designar uno o
varios comisionados especiales,
cuando así lo juzgue conveniente o
lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna
de las cámaras del Congreso
de la Unión, o el gobernador de
algún estado, únicamente para
que averigüe algún hecho o hechos
que constituyan una grave
violación de alguna garantía individual.
También podrá solicitar
al Consejo de la Judicatura Federal,
que averigüe la conducta de
algún juez o magistrado federal.
La Comisión Nacional de los Derechos
Humanos podrá investigar
hechos que constituyan violaciones
graves de derechos humanos,
cuando así lo juzgue conveniente o
lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna
de las cámaras del Congreso
de la Unión, el gobernador de un
estado, el jefe de Gobierno del Distrito
Federal o las legislaturas de las
entidades federativas.
Ahora bien, al advertirse que, con la reforma del 10 de junio de 2011,
la facultad queda literalmente trasplantada a la CNDH (en el artículo 102
constitucional), es pertinente señalar que este órgano no jurisdiccional
cuenta con una nueva vía de activación de investigaciones relativas a violaciones
de los derechos humanos (la averiguación de hechos que constituyan
alguna violación grave), y, del mismo modo que podía hacerlo la SCJN,
también podrá llevar a cabo dicha investigación oficiosamente. Además, el
constituyente permanente adicionó en 2011 dos actores legitimados para
311
solicitar la activación de la facultad en cuestión: el jefe de Gobierno del
Distrito Federal y las legislaturas de las entidades federativas.
En el cuadro de la página anterior puede verse la comparación del texto
del segundo párrafo que integraba el artículo 97 invocado y el párrafo in
fine que con esa reforma se integra al artículo 102 de la norma fundamental
(destacamos con cursivas el texto que nos interesa).
Por otra parte, cabe señalar que, al no existir la reglamentación para
ejercer su facultad de investigación de hechos que constituyeran violaciones
graves a los derechos humanos, al conocer de los casos Lydia Cacho
Ribeiro, Oaxaca y Atenco, en 2006; la SCJN determinó que era menester
contar con criterios y lineamientos que permitieran dar certeza al procedimiento
de investigación, por lo menos en dos aspectos:
1. La naturaleza de la facultad de investigación. Anteriormente se le había
considerado una facultad de carácter extraordinario al concebirse como una
cuestión ajena a la naturaleza de la SCJN, ya que se trataba de una facultad
no jurisdiccional. Así, la SCJN consideró que, más bien, se trataba de una
facultad ordinaria, no por la excepcionalidad de su naturaleza no jurisdiccional,
sino por la gravedad de los hechos que son motivo de investigación.
2. La calificación de hechos. Ni el Constituyente de 1917 ni el poder
reformador de la Constitución determinaron los criterios para calificar la
gravedad o no gravedad de los hechos a investigar o cuándo se está ante hechos
con estas características, por lo cual se fueron definiendo jurisprudencialmente
desde el caso Aguas Blancas.14 Sin embargo, en 2007 (enseguida
de las realizadas el 9, 13 y 15 del mismo mes y año), debido a las exigencias
del caso Oaxaca, en proceso de investigación, la SCJN consideró imprescindible
aprobar reglas ad hoc para la investigación de este tipo de hechos.
En sesión privada del 20 de agosto de 2007, la SCJN aprobó el “Acuerdo
General número 16/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en el que se establecen las reglas a que deberán sujetarse las
comisiones de investigación que se formen con motivo del ejercicio de la
facultad consignada en el artículo 97, párrafo segundo, de la Constitución

14 Las tesis de jurisprudencia concernientes a la mejor aplicación de la investigación
de hechos que constituyen violaciones graves a las garantías individuales (o los derechos
humanos) están citadas textualmente en la tercera consideración de la “Resolución dictada
por el Tribunal Pleno en el expediente relativo a la solicitud de ejercicio de facultad de
investigación 1/2007, presentada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
respecto de los hechos acaecidos en el Estado de Oaxaca”, publicada en el DOF el 15 de
octubre de 2007.

Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Así, se establecieron 26 “reglas
generales”. Se citan textualmente algunas de las reglas relevantes o se resume
su contenido:
• Regla 5, párrafo segundo: “Las investigaciones podrán durar hasta
seis meses, correspondiendo al Pleno decidir si amplía dicho plazo,
cuando la investigación así lo requiera”.
• Regla 19: Concluida la investigación, el Pleno determinará “en forma
definitiva si los hechos investigados constituyen o no violaciones
graves de garantías individuales”.
• Regla 21, párrafo in fine: “No podrán adjudicarse responsabilidades,
sino únicamente identificar a las personas que hubieren participado
en los hechos calificados como graves violaciones a las garantías individuales”.
• Regla 24: El dictamen se limitará a determinar, entre otras cosas, “si
existieron violaciones graves a las garantías individuales” y “señalar a
las autoridades involucradas en dichas violaciones”.
Finalmente, cabe destacar aquí la opinión vertida por Carlos Avilés, reportero
del periódico El Universal y especialista en temas de justicia, en
una entrevista con Ricardo Rocha sobre el caso ABC, transmitida por
Radio Fórmula el 17 de junio de 2010: en las discusiones del Pleno de la
SCJN parece haber “dos Cortes”, porque generalmente hay una minoría
de ministros que parece más interesada en resolver de manera favorable
en materia de derechos humanos, en contraste con una mayoría que no
permite avanzar en esa dirección. Coincidentemente, esa minoría forma
parte también de la primera sala, encargada de los asuntos penales, familiares
y civiles, integrada por Juan Silva Meza, Arturo Zaldívar, Olga
Sánchez Cordero, José Ramón Cossío y –todavía en esa fecha– José de
Jesús Gudiño Pelayo.15 Para Carlos Avilés, eso explica por qué ocho mi-

15 En una colaboración periodística para El Universal, publicada el 11 de enero de
2008, el prestigiado constitucionalista mexicano Miguel Carbonell se refirió a los asuntos
escabrosos que para ese año tenía en agenda la SCJN: el de la despenalización del aborto
en el Distrito Federal, los casos Atenco y Oaxaca y la nueva ley del ISSSTE. Al hacer un
breve análisis de los perfiles de los ministros, como factor de incidencia en las resoluciones
del alto tribunal, Carbonell habla de las “centristas” de la Corte (Margarita Beatriz Luna
Ramos y Olga María del Carmen Sánchez-Cordero Dávila), los “liberales” (José Ramón
Díaz Cossío, Genaro Góngora Pimentel, Juan N. Silva Meza, José de Jesús Gudiño Pelayo y, tal vez, José Fernando Franco González-Salas) y el ala ortodoxa “constitucionalista”
conformada por Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Guillermo
Ortiz Mayagoitia.


nistros se opusieron al proyecto del ministro ponente, Arturo Zaldívar,
de declarar la responsabilidad de funcionarios de alto nivel, y no sólo
la de funcionarios menores, estatales y federales. En efecto, el proyecto
señala de manera contundente, en su considerando “SÉPTIMO. Determinación
de los servidores públicos que incumplieron deberes legales
en relación con los hechos materia de la investigación”, por cuanto a los
funcionarios federales, entre otros, que:
Juan Francisco Molinar Horcasitas fue Director General del Instituto Mexicano
del Seguro Social del primero de diciembre de dos mil seis al tres de marzo
de dos mil nueve, por lo que le es atribuible el desorden generalizado en el
otorgamiento, operación y supervisión del servicio de guarderías operado bajo
el sistema de subrogación, que propiciaron las condiciones para la tragedia ocurrida
en la guardería ABC.
Asimismo, la magnitud de las fallas del sistema también alcanzan a Daniel Karam
Toumeh, que desde el tres de marzo del año dos mil nueve a la fecha se
desempeña como Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social,
debido a que asumió todas las atribuciones y responsabilidades derivadas de
la dirección de dicho Instituto. Este funcionario también es responsable de la
gestión de los eventos posteriores al incendio y de la atención médica que se ha
brindado a las víctimas.
Y, por cuanto a los funcionarios estatales, entre otros:
Eduardo Bours Castelo fungió como Gobernador del Estado de Sonora, durante
el período de dos mil tres a dos mil nueve. Con tal carácter, era directamente
responsable del funcionamiento del Sistema Estatal de Protección Civil y el
principal encargado del diseño de las políticas públicas en esa materia. Asimismo,
como titular de la administración pública local, era el responsable de velar
por el cumplimiento de las leyes que en materia de protección civil y protección
de los derechos de la infancia correspondía observar a sus subordinados jerárquicos.
En tal medida, le son atribuibles las omisiones que provocaron la grave
falla del Sistema Estatal de Protección Civil, el cual fue inefectivo para detectar
la acumulación de riesgos que rodeaban a la Guardería ABC y la bomba de
tiempo que representaba la bodega adyacente.

Parecía evidente que, en una especie de intercambio de favores, gestionado
por poderosos grupos de interés político, se evitaría el señalamiento
de responsables federales de alto nivel en el caso ABC si también se omitía
al más alto responsable estatal, o inversamente. Una de las conclusiones
aprobadas del informe final se limitó sólo a identificar a los funcionarios
involucrados en los hechos mencionados, con lo que evitó señalar responsabilidades
diversas e incluir entre esos funcionarios a los dos directores
generales del Instituto Mexicano del Seguro Social (Molinar Horcasitas y
Karam Toumeh) y al entonces gobernador Bours.
Por su parte, Castillo López y Zúñiga Alegría (2008: 38) señalan que
ante la falta permanente de reglamentación del artículo 97 constitucional,
párrafo segundo, la SCJN trató más bien de “evadir su responsabilidad que
[de] concebir un mecanismo jurídico para impartir justicia”. Si bien mediante
Acuerdo General, y a partir del caso Oaxaca, emitió reglas mínimas
a las que tendría que ajustarse la comisión investigadora y el sentido del
informe a presentar, tuvo especial cuidado en no señalar a los responsables
ni las responsabilidades por los hechos, sino que básicamente se limitó a
informar de los hechos e identificar a los “involucrados”.
La reforma constitucional de 2011 y las nuevas facultades de la SCJN
La reforma constitucional en materia de derechos humanos, cuyo decreto
se publicó en el DOF el 10 de junio de 2011, parece ser parte, junto con la
reforma en materia de amparo ya aludida, de un proyecto de actualización
e innovación constitucional. Se pretende en esta sección circunscribir los
alcances de ambas reformas conforme a dos aspectos: las nuevas facultades
de la SCJN concernientes al control de constitucionalidad, y la recepción
del derecho internacional a través de una concepción expresa acerca de la
obligatoriedad de atender los tratados internacionales en materia de derechos
humanos de los que es parte el Estado mexicano.
En el primer punto es pertinente reiterar que, conforme a la reforma
en materia de amparo, cuyo decreto se publicó en el DOF el 6 de junio de
2011, y al proyecto de nueva Ley de Amparo, aprobado en 2011 por el Senado
de la República y en vías de ser avalado en la Cámara de Diputados,
la SCJN dispone de la facultad de emitir declaratoria general de inconstitucionalidad
por una vía distinta a la acción de inconstitucionalidad (que
tiene su base constitucional en el artículo 105, fracción II). Así, el artículo
315
107, fracción II (párrafos primero, segundo, tercero y cuarto) establece
(destacamos con cursivas el texto que nos interesa):
Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución,
con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos
que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

II. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán
de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos,
si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.
Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la inconstitucionalidad
de una norma general por segunda ocasión consecutiva, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora
correspondiente.
Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia
por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma
general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad
emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de
inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre
que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria
general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en
los términos de la ley reglamentaria.
Lo dispuesto en los dos párrafos anteriores no será aplicable a normas generales
en materia tributaria.
Si bien se ha advertido el beneficio que implica una declaratoria general
de inconstitucionalidad en materia de amparo, subsiste la cuestión de si tal
“declaratoria general de inconstitucionalidad” [sic] implicará la expulsión
de la norma afectada del orden jurídico del que forma parte o no. Puesto
que el control constitucional de leyes en México está reglamentado de
forma diferente tratándose de medios para promover la controversia constitucional
y la acción de inconstitucionalidad, así como de los medios en
materia electoral y del juicio de amparo, y en virtud de que a la SCJN se le
amplía su campo de competencias como órgano de control constitucional,
es pertinente observar la necesidad de una ley de control constitucional
que unifique criterios y sistemas entre los distintos órganos.
La otra nueva facultad de control constitucional que tendrá la SCJN, y
que no está aún reglamentada, es la que concede el constituyente permanente
en el artículo 29 constitucional, párrafo in fine, y que concierne a la revisión
“de oficio e inmediatamente” que deberá hacer la SCJN de los decretos que
expida el Ejecutivo federal relativos a la restricción o suspensión de derechos
humanos prevista en al párrafo primero de dicho artículo, “en los casos de
invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga
a la sociedad en grave peligro o conflicto”, sea “en todo el país o en lugar determinado”.
Además de que el decreto que expida el Ejecutivo federal deberá
ser aprobado por el Congreso de la Unión o por la Comisión Permanente,
del mismo modo que estos órganos pueden poner fin a la restricción o suspensión
con otro decreto, la SCJN tiene ahora la facultad de revisar “por
oficio e inmediatamente” aquel decreto con el fin de pronunciarse “con la
mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez”.
El dispositivo in fine contenido en al artículo 29 constitucional no
establece referencia alguna al variado sistema de control constitucional que
funciona en México, por lo que, al no existir doctrina sobre este tema ni
antecedente normativo alguno, sólo es posible suponer que el legislador
ordinario hará las reformas legales que convengan para el mejor funcionamiento
de los órganos de control constitucional.
El segundo punto relevante de la reforma del 10 de junio de 2011
tiene que ver con la recepción amplia del derecho internacional, incluyendo
la doctrina y el lenguaje ahí empleado. En definitiva, el constituyente
permanente consideró conveniente iniciar esta reforma con un cambio de
lenguaje: en lugar de una remisión restrictiva y confusa a las “garantías
individuales” en el capítulo I del título primero de la norma fundamental
mexicana, que tiene sus antecedentes en los ordenamientos constitucionales
del siglo XIX, se amplió la denominación a “los derechos humanos y
sus garantías”.
Aunque en esta parte no se hará mayor referencia a este cambio, que
de entrada supone que unos son los derechos humanos y otras las garantías
o medios de protección o defensa, sean de carácter jurisdiccional o no
jurisdiccional, es pertinente reconocer que la reforma implica, a la vez, la
confirmación de un catálogo amplio de derechos fundamentales (derechos
constitucionalizados) y de un catálogo de derechos llamados “humanos”
que incluye los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y
aquellos derechos establecidos en los tratados internacionales de los que el
Estado mexicano es parte. Por ello es altamente plausible el contenido del
artículo 1° como ha quedado con la reforma mencionada (destacamos con
cursivas el texto que nos interesa):
Artículo 1°. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de
los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para
su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los
casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
De esa manera, en el procedimiento o juicio que se siga, la invocación de
un derecho que esté plasmado en algún instrumento jurídico internacional
celebrado y aprobado por el Estado mexicano, aun cuando no se encuentre
expreso en la norma fundamental mexicana, será suficiente para que el
juez se vea obligado a actuar en el sentido de una expansión de los derechos,
haciéndolos plenamente justiciables. El párrafo segundo del artículo
1° invocado confirma que el constituyente permanente tuvo la intención
de llevar a cabo la reforma en consonancia con el principio pro homine o
pro personae, que significa que, en coherencia con la pretensión de otorgar
el máximo beneficio a los derechos de las personas, en casos de conflictos
entre derechos o entre normas, el juez preferirá aplicar la norma o la interpretación
más amplia posible o, inversamente, la norma más restrictiva
cuando se trata de la restricción permanente o la suspensión extraordinaria
de derechos. Tal principio ha quedado incorporado a la Constitución del
modo siguiente (las cursivas son nuestras): “Las normas relativas a los derechos
humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y
con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a
las personas la protección más amplia”.
Si bien el Pleno de la SCJN había venido aplicando el principio pro
homine en el control constitucional a su cargo, en medio de duraderos
discernimientos y opiniones encontradas, resulta ventajoso para los gobernados
contar ahora con un precepto constitucional que, de plano, pone fin
a debates (muchos de ellos no razonables) y aumenta la potencia de la defensa
y protección de los derechos humanos. No obstante, hay que señalar
también que dicho principio supone, como bien ha quedado previsto en
el proyecto de nueva Ley de Amparo y en el artículo 107 constitucional,
fracción X, que, en materia de suspensión de actos reclamados por vía de
amparo, los jueces deberán “realizar un análisis ponderado de la apariencia
del buen derecho y del interés social”. Esto significa que, en última instancia,
lo que deberá imperar en la resolución de conflictos de derechos será
el interés social o el interés colectivo, el cual también es salvaguardado por
el Estado.
La vinculación del derecho interno mexicano con el derecho internacional,
e independientemente de la preferencia doctrinal monista o dualista
(SCJN, 2006: 78-82), destaca tres vertientes: a) la del derecho establecido
expresamente en las cláusulas de los tratados, pactos y convenciones internacionales;
b) la de las sentencias emitidas por las cortes internacionales; y
c) la de los principios aplicables, sea por vía legislativa o bien jurisdiccional.
En esa lógica de integración y expansión del propio derecho aplicable se
ha discutido mucho sobre el tema de la jerarquía normativa en el orden
jurídico mexicano, tomando como punto de partida los distintos ángulos
de interpretación del artículo 133 constitucional que, a la vez que se refiere
a la integración de un principio llamado de “ley suprema” con base en la
interrelación de la Constitución federal, los tratados internacionales y las
leyes emanadas del Congreso de la Unión, como fuentes del derecho aplicable
en el orden jurídico interno, también se refiere a la obligación de los
jueces de las entidades federativas a sujetarse a ese conjunto normativo. La
actualización de los contextos del derecho y la simplificación de la vinculación
de los mundos del derecho pueden ser planteadas según un párrafo
introductorio de uno de los trabajos de Carlos M. Ayala Corao:
El mundo ya no es el mismo desde que la humanidad reconoció el carácter universal
de los derechos humanos como atributos que emanan de la dignidad de
la persona. Este solo concepto ha trastocado los conceptos clásicos de Estado,
Derecho, soberanía y jurisdicción. La persona humana como sujeto de derechos
fundamentales está hoy en día doblemente protegida por el Derecho Constitucional
Democrático y por el Derecho Internacional; es decir, por el Derecho
Constitucional de los derechos humanos y por el Derecho Internacional de los
derechos humanos. La progresividad de los derechos humanos como principio
de interpretación pro homine ha significado el abandono de las imbricadas
teorías interpretativas del derecho, y su sustitución por una regla sencilla: la
aplicación preferente de la norma más favorable a la persona humana, independientemente
de su origen anterior o posterior, de su generalidad o especialidad,
o de su estatus nacional o internacional (2004: 2-3).
Esta cuestión de la jerarquía normativa que involucra al derecho interno y
al derecho internacional ha tenido un efecto relevante en la función concentrada
de control constitucional de la SCJN y se ha constituido en un
interesante tema de estudio para este mismo órgano (SCJN, 2006). Si bien
es cierto que no se ha avanzado en la configuración formal de un “bloque
de constitucionalidad” como en algunos países de Europa y América del
Sur (Carpio, 2005; y Ledesma, 2009), y que tampoco dicho órgano ha
evolucionado en un Tribunal Pleno de Constitucionalidad, libre de la carga
del control de legalidad, sí se han podido fijar parámetros de actuación en
su sistema de jurisprudencia para enlazar el sentido de sus sentencias con
las exigencias de los diversos justiciables orientadas sensiblemente por la
internacionalización de los derechos humanos y, en consecuencia, por los
resultados y recomendaciones que se desprenden periódicamente del incesante
monitoreo de la situación de estos derechos en México llevado a cabo
en los años recientes por diversas agencias y organismos internacionales.
Sin embargo, dada la lógica de las innovadoras reformas constitucionales
de 2011, es previsible que en un futuro próximo el poder constituyente
permanente proceda a una reforma que dé coherencia al artículo 133 invocado.
Incluso, esa nueva reforma debería considerar en un sentido más
amplio un sistema de recepción del derecho internacional por cuanto hace
a las sentencias emitidas por cortes internacionales. Como ha revelado el
caso Radilla Pacheco, el Estado mexicano no dispone de procedimiento
alguno para cumplir dichas sentencias de forma sistemática y con la certeza
que se requiere para otros casos y otros momentos, ya que los protocolos
incidentales ajustados al estilo de los gobernantes no son garantía alguna
de la institucionalidad que debe imperar permanentemente en un Estado
constitucional y democrático de derecho.

 

Conclusiones
En estas conclusiones centraremos nuestro interés en las consecuencias generales
que tuvo para la SCJN el ejercicio de su facultad de investigación
establecida en el artículo 97 constitucional, párrafo segundo (hasta antes
del 10 de junio de 2011), sobre todo porque fue parte de la historia negra
de este órgano de poder judicial y un escaparate del Estado que impidió la
impartición de justicia efectiva.
Se discutió largo tiempo sobre la inutilidad de las dos facultades de
investigación que la SCJN tuvo desde 1917: una, hasta la reforma publicada
el 13 de noviembre de 2007; la otra, hasta la reforma publicada
el 10 de junio de 2011. Ni en 1946, cuando se requirió por primera vez
a la Corte investigar sobre los hechos suscitados en León, Guanajuato,
bajo la presunción de que podían constituir –doblemente– violaciones de
garantías individuales y del voto público; ni en 2006, cuando otra vez se
le requirió para investigar sobre posibles violaciones al voto público en la
polémica elección presidencial, pero habiendo ya un conflicto de disposiciones
y competencias constitucionales entre la SCJN y el TEPJF; ni en
2009-2010, cuando la aprobación del informe final del caso ABC dejó un
amargo sabor de boca a los familiares de las víctimas y a muchas organizaciones
defensoras de los derechos humanos, la SCJN pudo satisfacer las
expectativas doctrinales de tutela de los derechos humanos (antes llamados,
limitadamente, “garantías individuales”). Al contrario, prácticamente
en todas las discusiones de los informes de los casos investigados entre
1995 y 2010, el Pleno puso en evidencia una alta politización de las organizaciones
civiles protectoras y defensoras de los derechos humanos, la ausencia
de unidad de criterios entre los ministros y la deplorable condición
de una Corte limitada a informar sobre hechos constitutivos de violación
de derechos humanos sin consecuencias jurídicas y sin señalamientos de
responsabilidades.
Sin duda, las reformas constitucionales de 2007 y 2011 para retirar
esas dos facultades a la SCJN, totalmente contrarias a su naturaleza como
órgano de control constitucional, fueron necesarias porque: a) en el caso
de la investigación de violaciones al voto público, el TEPJF fue erigido
desde 1996 para resolver sobre la materia electoral –salvo tratándose de la
vía de la acción de inconstitucionalidad– de manera definitiva e inatacable,
no recurrible ante otro órgano, conforme a lo que establece desde entonces
el artículo 60 constitucional, párrafo in fine; y b) en el caso de la investigación
de hechos constitutivos de violaciones de garantías individuales /
derechos humanos, lejos de consolidar sus atribuciones de control constitucional,
y aun las de control de legalidad, la facultad condenó a la SCJN
a funcionar como un órgano recopilador de información sin consecuencias
jurídicas, salvo que los informes de marras pudieran utilizarse por terceros
para documentar alegatos ante organismos defensores de los derechos humanos
y evidenciar la miseria jurisdiccional en su protección, incluso en
contradicción con el reconocimiento de tratarse de violaciones graves.
La imposibilidad de señalar responsables y responsabilidad en los informes
relativos a la investigación de hechos constitutivos de violaciones
graves de garantías individuales / derechos humanos, al ejercer una función
no jurisdiccional, puso en entredicho la eficacia de la SCJN como
instancia única del sistema federal de justicia, de plena jurisdiccionalidad,
y eso fue un reiterado motivo para que las víctimas o los familiares de las
víctimas acudieran ante los tribunales internacionales (como en los casos
Atenco y Acteal) o cortes de otros países con competencia para juzgar extranjeros
(como en el caso Acteal).
Por último, en el caso Lydia Cacho (véase cuadro anexo) cabe preguntar
por qué, si el informe del ministro Juan N. Silva Meza señalaba una conspiración
de autoridades contra Lydia Cacho, por mayoría simple de votos el
Pleno negó finalmente tal conspiración. ¿Acaso algún factor influyó en tal
decisión mayoritaria? Como señalan Castillo y Zúñiga (2008: 50), en una
posible respuesta habría que considerar el hecho de que, en enero de 2005,
previamente a ese caso, el ministro Mariano Azuela Güitrón (en ese entonces
presidente de la SCJN y uno de los ministros que apoyarían el desafuero
de Andrés Manuel López Obrador, en 2005) concurrió a agradecer públicamente
al entonces gobernador de Puebla, Melquíades Morales Flores, la
donación de un terreno para construir ahí el Palacio de Justicia Federal del
Sexto Circuito, así como a colocar la primera piedra (Compromiso, 2005:
2). De acuerdo con información diversa consultada ex profeso para este capítulo,
una vez terminada la construcción con una inversión de alrededor de
600 millones de pesos, el 12 de diciembre de 2006 los ministros Mariano
Azuela Güitrón (como presidente de la SCJN), Guillermo Ortiz Mayagoitia
y Margarita Luna Ramos concurrieron al acto de inauguración de la obra.
En su discurso inaugural el ministro Azuela precisó que la donación se había
hecho desde 2002 (en el periodo de Melquíades Morales Flores). En el
acto no estaba prevista la intervención del gobernador Mario Marín ni la
realización de un protocolo conjunto, pero, al término de la ceremonia, éste
mencionó que la donación del terreno no se había hecho para congraciarse
con la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

 

Anexo
Cuadro. Cronología e incidentes relevantes de los casos en que la SCJN ejerció
su facultad establecida en el artículo 97 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, vigente entre 1917 y 2011, relativa a la investigación
de hechos constitutivos de una violación de alguna “garantía
individual”.
Caso León (Estado de Guanajuato)
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la
SCJN: 2 de enero de 1946 / 31 de enero de 1946.
Resumen: El 2 de enero de 1946, en la plaza pública frente al palacio municipal
de León, Guanajuato, había una multitud (que incluía varios estudiantes)
protestando contra el resultado de la votación que había favorecido al Partido de
la Revolución Mexicana en las elecciones municipales de ese lugar, disputadas con
la Unión Cívica Leonesa. Los manifestantes habían denunciado que se habían
dado diversas irregularidades. Las fuerzas militares estaban parapetadas en el edificio
del palacio municipal y, desde ahí, una vez que los manifestantes prendieron
fuego a un ataúd con las siglas del PRM, dispararon sobre ellos y provocaron su
estampida. Los militares persiguieron a los grupos dispersos a través de vehículos
terrestres y les dispararon. Se reportó que hubo alrededor de 400 personas heridas
y 50 muertos. El 5 de enero de 1946, el Comité Directivo Nacional del Partido
Acción Nacional solicitó a la SCJN ejercer su facultad de averiguación de esos
hechos, conforme al artículo 97 constitucional. El 7 de enero de 1946 la SCJN
acordó ejercer su facultad. El 31 de enero de 1946 se presentó y discutió el informe
de la comisión investigadora, por lo que el Pleno de la SCJN determinó que,
efectivamente, hubo violaciones de garantías individuales y del voto público, así
como la comisión de delitos del orden federal.
Caso Aguas Blancas (Municipio de Coyuca, Estado de Guerrero)
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la SCJN:
28 de junio de 1995 / 12 de abril de 1996 (presentación a trámite del informe),
23 de abril de 1996 (análisis del informe por el Pleno de la SCJN).
Resumen: En el paraje “El Vado”, cercano al poblado de Aguas Blancas, del municipio
de Coyuca de Benítez, Guerrero, 17 campesinos de la Organización
Campesina de la Sierra del Sur (OCSS) fueron asesinados y otros más resultaron
heridos en una emboscada preparada por fuerzas policiales de ese Estado
(la policía motorizada y la policía judicial), con la instrucción de disolver una
supuesta manifestación armada. La OCSS se constituyó en enero de 1994 como
organización social para encauzar demandas y protestas sociales de los habitantes
más pobres de la región serrana del sur de Guerrero, relacionadas con vivienda,
carreteras, escuelas, centros de salud, producción de alimentos y la defensa de los
bosques y los recursos naturales, además de exigir su participación en la elección
de autoridades de los pueblos, la presentación de desaparecidos de la guerra sucia
de los años de 1970 y la salida de sus comunidades de grupos policiacos y del
ejército. Durante el periodo en que Rubén Figueroa Alcocer ejerció el cargo de
gobernador (del 1 de abril de 1993 al 12 de marzo de 1996), la OCSS fue puesta
en la mira gubernamental como una organización insurgente, debido a que ésta
había emprendido varias acciones de protesta social en confrontación con autoridades
municipales y estatales, y a que algunos de sus miembros procedían de la
Coalición Ejidos de la Costa Grande, por lo que el gobierno llevó a cabo acciones
de intimidación y cooptación en contra de militantes de dicha organización y
del Partido de la Revolución Democrática que arrojaron más de medio centenar
de asesinatos. Se comprobó que los muertos y heridos no portaban armas, como
lo había hecho creer el gobierno de Figueroa Alcocer. Por segunda vez, luego
del caso León, en 1946, se solicitó a la SCJN averiguar los hechos. La petición la
hizo la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos,
A.C. La Corte se rehusó a hacerlo alegando que este organismo civil no estaba
legitimado para presentar tal petición y que, además, la CNDH ya estaba interviniendo
en la investigación de esos hechos. Sin embargo, la Corte pudo haber
intervenido de oficio, pero no lo hizo hasta que el ejecutivo federal se lo pidió el 4
de marzo de 1996; al día siguiente, la SCJN admitió la petición. El 11 de marzo
de 1996, el gobernador Rubén Figueroa Alcocer solicitó al Congreso del Estado
licencia definitiva al cargo, y le fue aceptada. Otros funcionarios fueron separados
del cargo o renunciaron. El Pleno de la SCJN analizó el informe rendido por la
comisión de investigación y determinó que funcionarios del poder ejecutivo del
Estado de Guerrero incurrieron en violaciones graves de las garantías individuales
en lo que pareció un acto represivo planificado cuidadosamente. La SCJN turnó
inmediatamente sus conclusiones al ejecutivo federal, señalando a los siguientes
responsables, funcionarios del Estado de Guerrero: el gobernador con licencia, el
ex procurador de justicia, el ex primer subprocurador de justicia, el ex director de
la policía judicial, el ex subsecretario de protección y tránsito, el ex fiscal especial
y el director general de gobernación. Se procedió a la detención de 28 policías y 4
funcionarios estatales. De éstos últimos, el 11 de julio de 1996 quedó en libertad
el que había sido delegado de gobernación en la Costa Grande y había videograbado
la matanza. En abril de 1999 obtuvieron su libertad 15 de esos 28 policías
y el ex procurador de justicia. El 25 de agosto de 2002 obtuvo su libertad quien
había sido señalado por haber encabezado la matanza, el ex director de la policía
motorizada. En septiembre y octubre de 2003 fueron liberados otros 6 policías.
De los demás policías y el cuarto funcionario no se tienen datos acerca de su posterior
situación jurídica.
Caso Acteal (Municipio de Chenalhó, Estado de Chiapas)
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la SCJN:
22 de diciembre de 1997 / 5 de agosto de 2009.
Resumen: El 22 de diciembre de 1996 ocurrió la masacre de un grupo de indígenas
de Acteal, Municipio de San Pedro Chenalhó, en la región de “Los Altos”,
Chiapas, en un contexto caracterizado por la demanda de reconocimiento de derechos
indígenas por el movimiento neo-zapatista iniciado el 1 de enero de 1994 y
por la vigilancia extrema de la región por el ejército mexicano. Un supuesto grupo
de alrededor de 100 paramilitares (presuntos miembros del grupo “Máscara Roja”)
masacró con armas de fuego a activistas indígenas tzotziles de la iglesia católica, simpatizantes
de los rebeldes zapatistas, cuando se encontraban orando en su templo,
ubicado a casi 200 metros de un retén de policía. La matanza duró varias horas y el
saldo fue de 45 muertos (en su mayoría, niños y mujeres, 4 de ellas embarazadas,
además de 6 hombres) y 16 personas heridas, todos ellos pertenecientes a la organización
civil “Las Abejas”. Una ficha informativa de la Agencia de Inteligencia del
Pentágono (del Departamento de Defensa de los Estados Unidos),* de fecha 5 de
mayo de 1999, señaló que el ejército mexicano protegió y entrenó a esos paramilitares
a cambio de información sobre actividades de los zapatistas, de acuerdo con
el Plan de Campaña 94 de la Secretaría de la Defensa Nacional. El gobierno de
Ernesto Zedillo Ponce de León atribuyó los hechos a disputas entre grupos locales,
como un conflicto étnico, tras formarse el Concejo Municipal Autónomo de Polhó,
pero ello obligó a la renuncia inmediata de Emilio Chuayfett, entonces Secretario
de Gobernación, y de Julio César Ruiz Fierro, gobernador de Chiapas. 26 indígenas
de esa región fueron identificados por deudos de las víctimas como presuntos autores
de los crímenes. El 10 de agosto de 2009 las organizaciones cristianas agrupadas
en Confraternice pidieron al Obispo Samuel Ruiz y al Centro de Derechos Humanos
Fray Bartolomé de Las Casas que dejaran de perseguir a los indígenas presos
acusados de la masacre. El 12 de agosto de 2009 la SCJN resolvió favorablemente
sobre los juicios de amparo promovidos por 20 de los inculpados, relacionados con
el irregular proceso penal seguido en contra de 76 personas declaradas culpables
de los hechos (procesadas, en espera de sentencia o condenadas algunas de ellas a
más de treinta años de prisión cada una). El 22 de diciembre de 2009, durante la
homilía con que se recordó a los indígenas masacrados en Acteal, el Obispo de San
Cristóbal de las Casas, Felipe Arizmendi Esquivel, señaló que “es una burla y una
vergüenza que por minucias legales se haya exonerado a los responsables directos
de ese crimen”. A casi seis años de ocurridos los hechos de Acteal, en Informe No.
146/10 de 1 de noviembre de 2010, la CIDH declaró admisible una petición (con
expediente 212-05) presentada por “Manuel Santiz Culebra y otros (Masacre de
Acteal) México”, sólo en los términos de los artículos 4, 5, 8, 19 y 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos en conexión con el artículo 1.1 del mismo
instrumento jurídico.

En un nuevo capítulo de este caso, el 20 de septiembre de 2011, Ernesto
Zedillo Ponce de León fue demandado por familiares de 10 de los indígenas masacrados,
ante la Corte Federal de Hartford, Connecticut, de los Estados Unidos
de América. Para ello, los familiares fueron asesorados por un grupo de abogados
estadounidenses con sede en Miami y presentaron doce evidencias hechas públicas
ex profeso a través del bilingüe (English-Español) sitio web http://acteal97.
com/ (especialmente, véanse los expedientes de esas evidencias en http://acteal97.
com/?page_id=425). Zedillo (radicado en los Estados Unidos y profesor de estudios
internacionales en la Universidad de Yale) fue acusado de crímenes de lesa
humanidad y por conspiración compartida con el entonces titular de la PGR,
Jorge Madrazo Cuéllar, para encubrir la presunta responsabilidad del primero. En
la demanda se exigió una indemnización de varios millones de dólares. Los demandantes
se ampararon en las leyes estadounidenses de Protección a Víctimas de
Tortura (de 1991) y de Protección y de Reclamos por Agravios a Extranjeros (de
1992). Zedillo respondió inmediatamente que dichas acusaciones “no sólo son
falsas”, sino también “calumniosas”. En noviembre de 2011, el gobierno de Felipe
Calderón, a través del embajador de México en aquel país, Arturo Sarukhán, presentó
solicitud para que se desechara la demanda, alegando que el ex presidente
gozaba de “inmunidad soberana” en ese país gracias a la Ley de Inmunidad de
Soberanía Extranjera, en vigor desde 1976. El 6 de enero de 2012 los abogados
de los demandantes solicitaron al Departamento de Estado estadounidense su
pronunciamiento sobre la petición de inmunidad, pero, de entrada, la solicitud la
calificó de inapropiada, en concordancia con la opinión del juez español Baltasar
Garzón Real, asesor de la Corte Penal Internacional, para quien la petición de
inmunidad no era procedente porque Ernesto Zedillo ya no estaba en el cargo
presidencial.
* Véase el periódico mexicano Mileno de 20 de agosto de 2009, desde la siguiente
liga: http://impreso.milenio.com/node/8627340
Caso Lydia María Cacho Ribeiro
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la SCJN:
16 de diciembre de 2005 / 29 de junio de 2007.
Resumen: La periodista Lydia María Cacho Ribeiro publicó su libro Los demonios
del Edén. El poder que protege a la pornografía infantil (editado por Grijalbo
y Random House Mondadori, y puesto en venta en 2005, de 224 páginas), en el
cual puso al descubierto la protección de algunos políticos del ámbito local y de
empresarios (como José Kamel Nacif Borge, de origen libanés) de actividades de
pornografía infantil y prácticas de pederastia atribuidas a Jean Succar Kuri (otro
empresario de origen libanés y cuyo nombre completo es Jean Thouma Hannah
Succar Kuri), a quien ya perseguía la Procuraduría de Justicia de Quintana Roo
desde 2003. La puesta en evidencia de la red de pederastas y la revelación de nombres de varios políticos de alto nivel desató la cólera de los involucrados, por lo
que ellos decidieron embestir por medios legales a la periodista. El 16 de diciembre
de 2005, Lydia Cacho fue detenida en Cancún, Quintana Roo, en medio de
un fuerte operativo de seguridad preparado por policías ministeriales del Estado
de Puebla, y fue trasladada a este Estado, en cumplimiento de una orden de aprehensión
derivada de una denuncia de difamación y calumnias presentada por Kamel
Nacif, pero fue puesta en libertad bajo fianza. El 18 de abril de 2006 la SCJN
decidió ejercer su facultad de investigación al atender la petición de las Cámaras
de Senadores y Diputados. La SCJN designó a 2 magistrados de circuito para llevar
a cabo la investigación, quienes el 3 de julio de 2006 presentaron su informe.
La SCJN determinó que la investigación realizada no era exhaustiva o completa
para emitir juicio de valor alguno, pues no consideró la conducta del Gobernador
de Puebla y no abordó las consecuencias materiales y efectos legales de las
grabaciones entre el gobernador y un particular; tampoco se tomaron en cuenta
los aspectos que motivaron el ejercicio de la facultad de investigación contenidos
en la solicitud de los dos órganos legislativos federales. Así, el 25 de enero y el 22
de marzo de 2007 el Pleno de la SCJN resolvió integrar una segunda comisión
investigadora (integrada por el Ministro Juan N. Silva Meza y tres magistrados de
circuito), principalmente para determinar, a la brevedad posible, si Mario Marín,
gobernador del Estado de Puebla, había tenido o no injerencia en las presuntas
violaciones de garantías individuales de Lydia Cacho, y si, además, hubo posible
concierto de actos de autoridad para producir los hechos a investigar. El 13 de
julio de 2006 Lydia Cacho denunció penalmente al gobernador Mario Marín y a
funcionarios de la Procuraduría de Justicia de ese Estado, además del empresario
Kamel Nacif. El 17 de abril de 2006 la SCJN determinó investigar el caso por
presuntas violaciones de “garantías individuales” de la periodista; el 18 de abril
atrajo la investigación en contra del gobernador de Puebla y otros funcionarios,
por lo que se formó la comisión investigadora. El 14 de febrero de 2007 Lydia
Cacho fue exonerada por el juez de la causa de los cargos presentados en su contra.
El 26 de junio de 2007 la segunda comisión investigadora, encabezada por el
Ministro Juan N. Silva Meza, presentó las conclusiones de su informe, llevado a
cabo con el uso de “todos los medios legales” a su alcance, en las cuales se señaló
que sí hubo concierto de autoridades de los Estados de Puebla y Quintana Roo,
así como aprovechamiento y uso ilegítimo del aparato de gobierno de Puebla
para violar de forma grave las garantías individuales de Lydia Cacho. Según ese
informe, los medios legales incluyeron: “diversas conversaciones telefónicas, publicaciones
periodísticas, informes rendidos por autoridades de Puebla, video de
la detención de Lydia Cacho, audio de una entrevista televisiva con Kamel Nacif,
audio de entrevista periodística con la juez quinto penal de Puebla, copia certificada
de diversos expedientes personales de servidores públicos relacionados con
la detención y procesamiento de la periodista e informes rendidos por empresas
de telefonía y telecomunicación, entre otros”. Ese informe reveló, además, que sí
hubo violación reiterada y sistemática de derechos fundamentales en perjuicio de
menores de edad a través de las redes de pederastia y pornografía infantil. En la
misma sesión del 26 de junio el Pleno de la SCJN acordó posponer el análisis del
informe (a pesar de la insistencia de Juan N. Silva Meza de entrar en su análisis)
y establecer nuevos lineamientos para su discusión en fecha posterior. El 26 de
noviembre de 2007, en la víspera del análisis del informe final, la comisión investigadora
reiteró que hubo concierto de autoridades en la violación de garantías
individuales de Lydia Cacho. El 27 de noviembre la SCJN entró en el análisis
del informe final presentado por el Ministro Juan N. Silva Meza, pero, en contra
de las conclusiones que habían sido anticipadas, resolvió desechar el tema de las
redes de pederastia y pornografía infantil; en la sesión del día 29 de noviembre
concluyó que no existió conspiración entre el gobernador Mario Marín y el empresario
Kamel Nacif, y que la transgresión a los derechos de Lydia Cacho no era
grave, por lo que el caso podía ser resuelto en otras instancias judiciales. Según
datos pormenorizados presentados en el sitio web de Animal Político (http://
www.animalpolitico.com/2011/01/el-millonario-gasto-de-mario-marin-por-elcaso-
lydia-cacho/), el 27 de enero de 2011, el gobierno de Mario Marín había
destinado alrededor de 184 millones de pesos como gasto de publicidad y comunicación
social, supuestamente para tratar de contener el impacto negativo
del caso Lydia Cacho ante la opinión pública, pero sólo se había esclarecido la
cantidad de 121 millones de pesos distribuidos con esa intención entre medios
periodísticos locales y varios de prestigio nacional.
Caso Atenco (San Salvador Atenco, Estado de México)
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la SCJN:
3 y 4 de mayo de 2006 /9, 10, 11 y 12 de febrero de 2009.
Resumen: El 3 de mayo de 2006 se suscitó un incidente en Texcoco, en donde
se impidió que un grupo de 8 vendedoras de flores (adherentes al movimiento zapatista
de Chiapas) se instalaran en uno de los mercados de esa pequeña Ciudad.
Las floristas pidieron apoyo a los miembros del Frente de Pueblos en Defensa de la
Tierra, pero, cuando ellos hicieron acto de presencia, se propició un enfrentamiento
con las policías federal, estatal y municipal que ya había tomado cartas en el asunto.
El conflicto derivó en la toma de un tramo de la carretera federal localizado entre
Texcoco y San Salvador Atenco, así como en la continuación del enfrentamiento
en el cual participaron también pobladores de San Salvador Atenco. La policía federal
preparó inmediatamente un cerco policiaco-militar al poblado mencionado,
pero ello condujo a una escalada de violencia de la que resultaron varias personas
heridas y detenidas, además de dos jóvenes muertos (uno de 14 años y otro de
20 años) y supuesto abuso sexual contra 47 mujeres (incluidas algunas periodistas
extranjeras) a manos de policías estatales y federales. En los días posteriores los habitantes
organizaron tareas de resistencia y consiguieron el apoyo solidario de otras
organizaciones civiles nacionales e internacionales. De un total de 12 manifestantes
detenidos y procesados, 10 fueron sentenciados a 31 años 11 mese y 15 días de
privación de su libertad, aunque también 21 policías fueron acusados formalmente,
de los cuales en 15 casos hubo motivo para su expulsión de las corporaciones policiales
y 6 más siguieron bajo averiguación. El 14 de marzo de 2008 el Pleno de la
SCJN conoció el informe preliminar presentado por los magistrados de Circuito,
Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alejandro Sergio González Bernabé, integrantes de
la comisión investigadora, pero hasta el 9 de febrero de 2009 conoció y entró en
análisis del informe final, el cual corrió a cargo del Ministro José de Jesús Gudiño
Pelayo. El 15 de noviembre de 2008, Sergio García Ramírez, entonces presidente
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), declaró que no descartaba
la posibilidad de que ante el problema no resuelto de Atenco, éste llegara
a esa instancia, aunque el 28 de abril de ese mismo año ya se había presentado
demanda ante la CIDH por varias mujeres de ese lugar, alegando violaciones a
varios de sus derechos y libertades. Entre el 9 y 12 de febrero de 2009, el Pleno
avanzó en sus conclusiones y determinó que sí hubo violaciones graves de derechos
a la vida, a la libertad sexual, a la no discriminación por género, al debido proceso
legal, a la justicia, a la igualdad ante le ley, a no ser detenido arbitrariamente, a la
inviolabilidad del domicilio, a la libertad de trabajo y a la libertad de expresión. Los
Ministros dividieron su posicionamiento en el caso: Para Sergio Aguirre Anguiano
no hubo violaciones graves de derechos; para José de Jesús Gudiño Pelayo la violencia
no fue planeada, aunque hubo autoridades responsables; para Genaro Góngora
Pimentel hubo autoridades responsables y la violencia fue desatada aprovechando
las circunstancias, como un acto de venganza planeada por autoridades de rangos
superiores, pues ello formaba parte de la protesta comunitaria en contra de la construcción
de un nuevo aeropuerto internacional en terrenos ejidales de Sal Salvador
Atenco, anunciada por Vicente Fox el 22 de octubre de 2001. La mayoría del Pleno
de la SCJN fue cuidadosa en sus conclusiones al no hacer imputaciones directas, a
pesar de los señalamientos de hechos violatorios de derechos, y evitó responsabilizar
a los altos funcionarios del gobierno estatal y a los mandos superiores de los órganos
de seguridad. Sólo el Ministro Genaro Góngora Pimentel se pronunció por responsabilizar
a Enrique Peña Nieto, gobernador del Estado de México, y a Eduardo
Medina Mora, entonces Secretario de Seguridad Pública del gobierno federal, por
la “omisión de vigilar”. El 30 de junio de 2010 la Primera Sala de la SCJN ordenó
liberar a los 12 presos de Atenco. El 1 de julio de 2010, la Secretaría de Seguridad
Pública Federal informó que en los casos de Ignacio del Valle (condenado a 112
años de prisión por los cargos acumulados) y sus compañeros Héctor Galindo Gochicoa
y Felipe Álvarez Hernández, la SCJN ordenó su liberación sólo por el cargo
de secuestro equiparado, pero no por otros cuatros más (robo agravado, lesiones y
daño a los bienes públicos, despojo y ataque a las vías de comunicación y medios de
transporte); pero ese mismo día, poco antes de la media noche, el Centro Federal
de Readaptación Social de “El Altiplano” recibió por parte de los jueces primero,
segundo y tercero penales del distrito judicial de Toluca, la notificación con el pronunciamiento
de exoneración por dichos cargos para Ignacio del Valle y Felipe Álvarez.
En los primeros minutos del día viernes 2 de julio, también exoneró de todos
los cargos a Héctor Galindo, y ordenó su liberación. El 23 de junio de 2010, luego
de permanecer poco más de cuatro años como fugitiva, América del Valle (hija de
Ignacio del Valle) acudió a la embajada de Venezuela, en México, y solicitó asilo
político al gobierno de Venezuela, y ahí permaneció varios días. El 18 de julio de
2010, América del Valle regresó a San Salvador Atenco, una vez que la Procuraduría
General de Justicia del Estado de México desistió de la acción penal y que el juez
primero penal de Toluca suspendió la orden de aprehensión en contra de ella, de
Josefina del Valle (hermana de Ignacio del Valle) y de Adán Espinoza, dictada en
2006 por el delito de secuestro equiparado.
De las 47 mujeres detenidas, 26 acreditaron que fueron violadas sexualmente
y sólo 14 de éstas denunciaron el hecho ante la Fiscalía Especial para la Atención
de Delitos Relacionados con Actos de Violencia contra las Mujeres, adscrita a
la PGR. El 28 de abril de 2008 un grupo de 11 de ellas presentó demanda ante
la CIDH por violaciones a diversos derechos y libertades relativas a su integridad
(incluyendo el derecho a no ser sometida a torturas), libertad y seguridad
personales, a sus garantías judiciales y de protección judicial, a la protección de
la honra, la dignidad e igualdad ante la ley. Luego de más de tres años, el 4 de
noviembre de 2011 la CIDH aprobó el informe de admisibilidad del expediente
que le fue presentado por Mariana Selvas Gómez y otras mujeres (11 víctimas
en total) por las violaciones señaladas, para su revisión. Mediante comunicado
de prensa número 117A/11 de 8 de noviembre de 2011, la CIDH informó de
la aprobación de admisibilidad del expediente, por lo que diez días después notificó
a las organizaciones defensoras (el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional
y al Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez) de la
admisión, y las emplazó para que en tres meses presentaran sus argumentos. El
proceso ante dicha corte internacional supone otras etapas posteriores, incluida la
defensa del Estado mexicano, como parte demandada, así como la examinación
de las pruebas y alegatos presentados por las partes y la emisión de la sentencia
correspondiente, las cuales estarían por desahogarse en 2012.
Caso Oaxaca
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la SCJN:
1 de mayo de 2006 / 26 de marzo de 2009 (presentado para trámite), 13 y 14 de
octubre de 2009 (presentado para su análisis).
Resumen: El 29 de marzo de 2007 la Cámara de Diputados solicitó a la SCJN
investigar una serie de hechos que pudieran constituir violaciones graves a “garantías
individuales” de participantes en sucesivas manifestaciones de organizaciones
sociales en contra de la negativa del gobierno de Oaxaca a dar respuesta a demandas presentadas originalmente a través del “Pliego General de Demandas 2006”,
el 1 de mayo de 2006, por la Sección XXII del SNTE, relativas a condiciones
salariales y de educación. Durante casi un año, a partir de esa fecha, se realizaron
acciones de presión para negociar ese pliego, primeras reuniones de negociación
bilateral, protestas y marchas callejeras, plantones y mítines en plazas centrales,
tomas de instalaciones de edificios gubernamentales, tomas de instalaciones de
gobierno de varios municipios en el Estado, adhesión de otras organizaciones
sociales al movimiento social con otro tipo de demandas, etcétera. Todo eso tensó
el ambiente social y político, por lo que el gobierno inició acciones de desalojo de
los espacios ocupados y denuncias en contra de los líderes por el presunto delito
de “ataques a las vías de comunicación” y daños al patrimonio cultural de Oaxaca,
entre otros. En ese ambiente, las negociaciones se rompieron hacia el 15 de junio
de 2006 y, cinco días después, el movimiento social creció y las 85 organizaciones
participantes se reagruparon a través de una Asamblea Popular de los Pueblos
de Oaxaca (APPO). De ahí en adelante se inició la confrontación: la Sección
XXII del SNTE y la APPO instalaron barricadas, tomaron en su poder antenas
de radio y solicitaron al Senado de la República la desaparición de poderes, pero
recibieron una respuesta negativa. Se abrieron nuevas vías de negociación con la
intervención de la Secretaría de Gobernación. El 27 de septiembre de 2006 los
empresarios locales realizaron un paro de 48 horas demandando la intervención
de los tres órdenes de gobierno para buscar soluciones al conflicto. El 5 de octubre
de 2006 se inició una escalada de violencia selectiva contra personas identificadas
con el movimiento y en contra de algunas barricadas, lo cual fue reconocido el
27 de octubre por el Secretario de Gobierno del Estado, pero al día siguiente
la Secretaría de Gobernación informó del despliegue de fuerzas federales en la
Ciudad de Oaxaca que tuvo por objetivo recuperar instalaciones ocupadas por
los manifestantes e impedir otras acciones de este tipo: Las tanquetas antimotines
ya se encontraban en las calles del centro de la Ciudad de Oaxaca y los operativos
policiales se multiplicaron para impedir barricadas y otras acciones de los
manifestantes, así como para facilitar el tránsito público. Hacia el 24 de enero de
2007 la policía estatal pareció retomar el control de la situación y la policía federal
emprendió la retirada, pero seis meses después, previamente a la realización de la
“Guelaguetza”, ocurrió un enfrentamiento entre manifestantes y la policía estatal,
en el Cerro del Fortín. Los días 19 y 21 de junio de 2007, previamente a ese
nuevo enfrentamiento, la SCJN determinó intervenir para investigar los hechos
con la hipótesis de que posiblemente eran constitutivos de violaciones graves de
derechos y garantías de diversas personas. El 3 de marzo de 2009 la comisión investigadora
presentó un informe preliminar, y los días 13 y 14 de octubre de 2009 el
Pleno de la SCJN sesionó para su análisis. Así, el Pleno de la SCJN concluyó que
era claro que, por los hechos investigados, se habían afectado diversas garantías en
el municipio de Oaxaca de Juárez y en su zona conurbada, entre ellas, la referente
a la vida, la integridad personal, el acceso a la justicia, las libertades de trabajo, de
expresión, de educación, de propiedad, y el derecho a la paz, que prácticamente
habían anulado el Estado de derecho. Del mismo modo, el informe señaló responsables
diversos entre las corporaciones policiales municipales, estatales y federales,
pero el Pleno de la SCJN determinó una participación atenuada del gobernador de
Oaxaca, lo cual fue cuestionado por una minoría de Ministros.
Caso ABC
Fechas en que ocurrieron los hechos / Fecha de presentación del Informe de la SCJN:
5 de junio de 2009 / 16 de junio de 2010.
Resumen: En Hermosillo, Sonora, se produce un incendio dentro de una bodega
del gobierno del Estado. Las llamas alcanzan rápidamente un sector adjunto de
la bodega, en el mismo predio que era compartido con instalaciones provisionales
de la guardería privada ABC, subrogada por el IMSS, lo cual provocó en instantes la
muerte de 49 niños y niñas, además de lesiones diversas en otros 104 de entre cinco
meses y cinco años. La tragedia tiene lamentables repercusiones entre las familias
afectadas. Los hechos motivan posteriormente reclamos de las familias afectadas y
una reiterada petición para realizar las investigaciones correspondientes. Intervienen
la PGR, la CNDH y la SCJN. Se producen despidos de algunos funcionarios
del IMSS en Sonora, y algunos empleados de esta Delegación son detenidos. El 6
de agosto de 2009 la SCJN resuelve crear una comisión investigadora de hechos que
pudieran constituir alguna violación grave de derechos humanos, en tanto avanza
las averiguaciones ministeriales y las consignaciones penales; el 31 de agosto de
2009 aprueba el protocolo presentado por la comisión investigadora, que incluye
la metodología y el sistema de subrogación del IMSS. El 1 de marzo de 2010, los
magistrados María del Rosario Mota Cienfuegos y Carlos Ronzón Sevilla, que
encabezaron la comisión investigadora, presentan un resumen de su informe preliminar
sobre el caso de la Guardería ABC; dicho informe se turnaría al Ministro José
Fernando Franco a fin de elaborar un dictamen para su discusión y aprobación por
el Pleno de la SCJN. El resumen del informe señala 19 responsables de violar garantías
individuales, pero no aparecen los nombres de Daniel Karam Toumeh, quien
desde el 3 de marzo de 2009 había sido designado Director General del IMSS, ni de
Carla Rochín, quien era la Coordinadora Nacional de Guarderías; sí aparecen los
de Eduardo Bours, gobernador del Estado, y Juan Francisco Molinar Horcasitas (en
ese momento Secretario de Comunicaciones y Transportes del ejecutivo federal). El
mismo 1 de marzo de 2009, el Ministro José Fernando Franco González Salas pide
al Pleno que se le declarare impedido para continuar como responsable de elaborar
el informe final del caso ABC, pero quince días después reitera su petición y se le
aprueba, con la justificación de que él había sido subsecretario del Trabajo de 2000 a
2005 y que, con tal carácter, había participado en el Consejo Técnico del IMSS. En
el primer día de sesiones para conocer y resolver sobre el caso ABC, el 14 de junio
de 2010, el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, quien había sido nombrado
en sustitución de José Fernando Franco, presenta su proyecto de informe final ante
el Pleno de la SCJN; el día 15 de junio el Pleno discute sobre la constitucionalidad
del sistema de subrogación de guarderías del IMSS y sobre las responsabilidades de
los funcionarios involucrados; así, en contra del proyecto presentado, por mayoría
de 8 votos contra 3, el Pleno rechaza tener facultad para determinar responsabilidad
alguna de las autoridades en los hechos investigados, sino sólo para determinar si
hubo o no hechos constitutivos de violación a las garantías individuales y para señalar
el nombre de los funcionarios involucrados; además, por mayoría se desecha
considerar el peritaje realizado por el estadounidense David Smith que concluye
que el incendio que provocó la tragedia fue intencional. Al día siguiente (miércoles
16 de junio), el Pleno acuerda deslindar de los hechos a Daniel Karam (Director
del IMSS en funciones), Juan Molinar Horcasitas (anterior Director del IMSS) y
Eduardo Bours (gobernador de Sonora), pero resuelve declarar como involucrados
a funcionarios de menor rango en todos los órdenes de gobierno. El día 17 de junio
los padres y madres de los niños, agrupados en el Movimiento 5 de Junio, deciden
enviar un documento al Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas a
fin de presionar al gobierno mexicano a rencauzar el procedimiento judicial y el
señalamiento de responsables. Las inhabilitaciones, las detenciones y los procesos
penales continuaron en la segunda mitad de 2011 en contra de ex funcionarios
menores involucrados de algún modo en los hechos, pero algunos de ellos lograron
su libertad bajo fianza.
Fuente: Elaborado por Miguel González Madrid con datos de fuentes diversas que
incluyen notas periodísticas y los informes preliminares y finales de la SCJN para cada
caso.

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Miguel González Madrid

Profesor Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa.Politólogo egresado de la Universidad Autónoma Metropolitana. Distinguido con la Mención el Mejor Estudiante de Ciencia Política por el CONACYT y la Dirección General de Profesiones en 1981. Ha impartido cursos en la Licenciatura en Ciencia Política, de la Universidad Autónoma Metropolitana, desde 1984 entre los que destacan: teorías contemporáneas del Estado, políticas públicas, federalismo y gobiernos locales, teorías de la democracia, cultura y opinión pública y poderes públicos federales en México. Fue Consejero Electoral propietario del Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala, durante el periodo del 1 de diciembre de 2003 al 30 de noviembre de 2006. Actualmente es Jefe del Área de Procesos Políticos del Departamento de Sociología, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa.

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